地方立法：如何體現人民利益 迴應社會關切
近年來，各地結合實際，在道路交通安全、紅色文物保護、生態環境保護等領域積極開展立法工作。浙江紹興新昌縣公安局交警大隊民警在鏡嶺鎮外婆坑村給村民們上門普及交通安全知識。新華社發
在福建武夷山張山頭紅軍墓羣，武夷山市文物與文化遺產管理所文史研究員趙建平在介紹情況。新華社發
《貴州省茶產業發展條例》明確茶樹種植基地禁止使用劇毒、高毒、禁用的農藥，禁止使用化學除草劑。新華社發
2021年1月24日，西藏自治區十一屆人大四次會議表決通過了《西藏自治區國家生態文明高地建設條例》，規範了國家機關、社會組織、公民個人在生態文明建設中的責任與義務，進一步完善了西藏生態文明建設的法律體系。圖爲棲息在雅魯藏布江流域的黑頸鶴。新華社發
【民生匯】
重複立法、立法數量攀比、立法質量不高等問題，不同程度地存在於地方立法之中。如何把體現人民利益、反映人民意願、維護人民權益、增進人民福祉落實到立法工作全過程和各方面，通過立法修法積極迴應和解決社會關注的熱點難點問題，考驗着各地立法工作者的法治智慧。
353個地方立法主體、1.2萬件現行有效地方性法規。2015年修改的立法法普遍賦予設區的市地方立法權以來，地方立法爲各地經濟社會發展提供了重要法治保障。與此同時，重複立法、立法數量攀比、立法質量不高等問題，也不同程度地存在於地方立法中。
全國人大常委會法工委研究室主任臧鐵偉認爲，立法是爲國家定規矩，爲社會定方圓的神聖工作。如何把體現人民利益、反映人民意願、維護人民權益、增進人民福祉落實到立法工作全過程和各方面，通過立法修法積極迴應和解決社會關注的熱點難點問題，考驗着各地立法工作者的法治智慧。
立足小切口，突出“小快靈”
2017年12月，山東省濰坊市人大常委會通過了《濰坊市燃放煙花爆竹管理條例》。這部只有13條的法規，在濰坊市人大常委會副主任範福生眼中，卻成爲“若講實施效果立竿見影，唯此條例最佳”的立法典範。
地方立法要有地方特色，需要幾條就定幾條，能用三五條解決問題就不要搞“鴻篇鉅製”，關鍵是吃透黨中央精神，從地方實際出發，解決突出問題――這已成爲各地立法工作的基本遵循。
城鄉容貌和環境衛生治理條例、村莊規劃條例、紅色文化遺址保護條例、文明行爲促進條例……近年來，寧夏回族自治區吳忠市人大常委會先後頒佈實施了5部“小切口、立得住、真管用”的法規，吳忠市人大常委會副主任王永福介紹，這些法規解決了人民羣衆關心的熱點難點問題，引起廣泛關注，受到一致好評，“一部部‘貼民心’的地方性法規，正在改變着全市廣大人民羣衆的生活”。
在王永福看來，“小切口”立法在體例上不追求“大而全”或“小而全”，不照搬照抄上位法的篇章結構，而是秉持“需要幾條，制定幾條”“管用幾條，制定幾條”“幾條有用就保留幾條”的原則。“提倡性、號召性、宣示性條款可寫可不寫的儘量不寫，授權性條款和準用性條款也應儘量避免，講求的是言簡意賅，焦點鮮明，有的放矢，能用、管用、好用，解決實際問題”。
量身定製，才能接地氣、真管用
我國道路交通安全法實施條例規定，摩托車後座不得乘坐未滿12週歲的未成年人，輕便摩托車不得載人。江蘇省頒佈的電動自行車管理條例卻規定，成年人駕駛電動自行車可以搭載一名16週歲以下的未成年人。這樣的規定符合上位法精神嗎？
針對有公民提出的審查建議，全國人大常委會法工委認爲，行政法規雖然沒有對制定電動自行車載人的規定作出明確授權，但是基於公民出行便利的需要，江蘇以地方性法規形式作出探索性規定，與上位法規定的精神是一致的，應當予以支持。
江蘇省電動自行車管理條例的有益立法嘗試，是江蘇省人大立法守住“不牴觸”的底線，準確把握上位法精神的一次生動實踐。
全國人大常委會法工委副主任許安標表示，地方立法要發揮好其獨特作用，就要在中國特色社會主義法治體系的框架內，按照“不牴觸、有特色、可操作”的要求，寓“統一”於“特色”，融“特色”於“統一”，把上位法的一般規定與本地實際需要緊密結合起來，做到既不與上位法相牴觸，又從本地實際出發，在增強地方特色上下功夫，在創新發展上下功夫，把主要精力放在對本地情況科學分析上，真正把地方立法同解決本地特殊問題結合起來。
在談到突出地方特色時，江蘇省人大法制委主任委員王臘生表示，地方立法的特色歸根結底由地方發展的特色決定，是地方發展特色在立法上的反映和體現，需要各地方人大及其常委會從本地具體情況和實際需要出發制定地方性法規，以服務和保障本地區經濟社會發展。
“與國家立法以及省一級立法不同，設區的市地方性法規多了一點‘草根’色彩。但也正是這種‘草根’出身，使它天然地克服了上級政策或上位法在實施中可能遇到的與基層實際‘水土不服’的不足，與生俱來地符合‘一切從實際出發’的精神。”範福生說。
“欠費1元，罰200元”？
2020年以來，網絡上不少人發出“在北京忘繳停車費被罰200元，太冤了”的抱怨。按照《北京市機動車停車條例》規定，停車人應當按照規定繳納道路停車費用。違反前款規定，由區停車管理部門進行催繳，並處200元罰款；情節嚴重的，並處500元以上1000元以下罰款。不少市民因爲欠費幾元錢，被罰款200元。
在查閱相關規定後，清華大學法學院教授何海波向全國人大常委會提出了“合法性審查”建議。
日前，全國人大常委會法工委對該規定專門出具的審查研究意見認爲，該規定與行政處罰法第四條第二款確定的過罰相當原則不符，與法律關於行政處罰程序的相關規定不符，難以實施執行。意見請北京市人大從地方實際出發，在廣泛聽取意見的基礎上，充分論證，並結合新修訂的行政處罰法，調整完善罰款的額度和程序，並於今年7月1日前反饋相關情況。
“規範性文件備案審查制度是中國特色的憲法監督制度。”在談到備案審查的重要性時，全國人大常委會法工委備案審查室主任樑鷹表示，“如果可以隨意制定規則，那麼規則本身就失去了合法性，法治也無從談起。”
我國有30多個省市區、300多個市州、近3000個縣市區、3萬多個鄉鎮，五級人大、政府以及政府各部門、公檢法機構等都有制定規範性文件的權力。“這麼多的文件，雖然不直接設定權利義務，但是也會對老百姓的權利義務造成各種影響。對這些文件，如何才能做到監督不缺位，不讓任何文件遊離於監督範圍之外，是一個大問題。”樑鷹表示，“備案審查工作不到位，發揮不了作用，憲法和法律的實施就會打折、變形、走樣。”
而對於各地立法工作者而言，備案審查工作還存在不少瓶頸，亟待突破。樑鷹指出，層級越低的文件，需要遵守的上位法越多，不僅要符合法律，還要符合行政法規、地方性法規、上級機關的文件，審查起來難度越大。而且層級越低的文件，對老百姓的利益影響越直接，老百姓意見也越大。因此越是到基層人大，對審查能力的要求反而應該越高。“就當前而言，省級要提升、市級要探索、縣級要破題。”樑鷹說。（記者 劉華東）