人民樓視丨石曉冬：建設首都核心區 應緊緊抓住疏解非首都功能這個牛鼻子

2020年8月21日，中共中央 國務院批覆同意《首都功能核心區控制性詳細規劃（街區層面）（2018年―2035年）》（以下簡稱《核心區控規》）。批覆指出，核心區是全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區，是歷史文化名城保護的重點地區，是展示國家首都形象的重要窗口地區。

如何實現核心區的功能定位？《核心區控規》編制工作專班牽頭人、北京市城市規劃設計研究院院長石曉冬在接受人民網記者專訪時指出，《核心區控規》的編制是履行老城保護與復興的歷史責任，也是立足核心區功能重組優化提升首都功能的歷史性工程。核心區的戰略定位並不是相互獨立的，它們之間是有機統一的，規劃實施的關鍵在於轉變發展思路。核心區作爲建成區、老城區，不能依賴於過去增量發展的思路，需要建立圍繞存量空間利用、減量更新的新發展模式。

對於《核心區控規》實施，石曉冬認爲，難點在於如何更好、更快地推動非首都功能疏解，要先“減”，纔有“增”。應緊緊抓住疏解非首都功能這個牛鼻子，切實爲核心區減重、減負，爲首都功能保障、老城整體保護、宜居城市建設創造條件。

北京市城市規劃設計研究院院長石曉冬。人民網初梓瑞 攝

附專訪全文：

人民網房產：首都功能核心區的內涵是什麼？請介紹一下《核心區控規》起草過程，爲什麼將東城區和西城區放在一起開展規劃編制？

石曉冬：首都功能核心區的內涵，是一個功能區的概念，而不是行政轄區。事實上，新中國成立後北京的規劃建設工作一直也在圍繞完善首都功能開展工作，這些工作不僅包括東城區和西城區，還在全市域範圍內強化了首都功能的規劃建設。

東城區和西城區由於歷史文化、資源稟賦、發展階段類似，爲了發揮規劃引領作用，促進功能優化提升，將兩個城區作爲一個功能區統一開展規劃編制工作。

《核心區控規》的編制是履行老城保護與復興的歷史責任，也是立足核心區功能重組優化提升首都功能的歷史性工程。

爲貫徹落實中央指示精神，2017年8月,由北京市規劃和自然資源委員會、東城區和西城區政府組織，啓動控規編制技術準備工作，成立了市級工作專班，逐項開展專題研究。2019年6月以來，市委市政府和首都規劃建設委員會辦公室多次召開專題會議研究規劃成果，廣泛徵求市人大代表、市政協委員、市級各委辦局、首規委成員單位和社會各界意見，認真研究、及時溝通、積極採納，不斷修改完善控規成果。最終經首規委第39次全體會議審議通過後，於2020年4月20日將《核心區控規》正式上報黨中央國務院。

人民網房產：《核心區控規》在規劃編制過程中社會公衆參與情況如何？《核心區控規》是否吸收採納了公衆意見。

石曉冬：《核心區控規》在規劃編制過程中得到了社會公衆的高度關注和積極參與。2019年12月30日至2020年1月28日，《核心區控規》開展了爲期30天的現場公示，公示期間前往現場參觀的市民人數達13242人次，公示期間社會各界共提出1269條意見，網絡留言意見139條，郵件和信件80條。

大部分公衆意見建議集中在關係日常工作生活的熱點難點問題，其中羣衆意見最爲集中的，主要體現在居住環境改善、公共服務提升和交通出行優化3個方面。

一是居住環境改善方面。32個街道微展廳留言中，與居住環境改善相關的意見建議佔所有留言的19.8%，是本次公衆意見中的第一大話題。加快推進老舊小區綜合整治是居民普遍關切的問題，其中老舊小區加裝電梯的關注度更是非常高，大家希望政府能儘快全面開展老舊小區加裝電梯的工作，以解決老年人上下樓不便的問題。

二是公共服務提升方面。與公共服務提升相關的意見建議，僅次於居住環境改善問題，佔到了19.2%。與之相關的高頻詞包括教育、養老、幼兒園、增加、開放、便民等，內容基本涵蓋了各類公共服務設施。其中，較爲突出的是“一老一小”的相關設施，居民們希望政府能加大養老設施配置和幼兒教育保障力度，增加活動室、小型運動場所等方便老年人、兒童活動的設施。

第三是交通出行方面。佔比達到13.3%。其中，反映最爲強烈的就是停車難的問題。居民建議進一步挖潛既有空間資源，充分利用空地地下空間、樓宇間隔空地等新建地下停車場、立體停車樓，同時進一步落實協調單位提供內部停車場，按照就近原則和小區達成對接協議，提供有償、錯峰停車服務，盤活存量資源。

對於羣衆提出的意見建議，我們逐一對照每條意見與控規文本、規劃實施要點的各章、節、條的具體內容，對公示意見進行全面、細緻的迴應，同步修改完善控規成果。羣衆反映的多數問題本身就是控規所關注的，在文本中已經有所體現，這類意見我們逐條進行了說明，以迴應羣衆關切。

此外，針對改善居住條件、完善公共交通等羣衆反映突出的問題，我們參考羣衆提出的建設性意見，對規劃文本與規劃實施要點內容進行謹慎的修改完善，特別是在規劃實施要點中，着重對羣衆意見建議具體內容的迴應，補充完善了相關內容，密切對接下一步《核心區控規》實施各項工作，確保羣衆關切的問題能夠得到解決。

人民網房產：《核心區控規》的批覆意味着什麼，核心區將承載哪些新功能？

石曉冬：新版北京城市總體規劃確定核心區的功能定位爲“全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區，是歷史文化名城保護的重點地區，是展示國家首都形象的重要窗口地區”。

本次《核心區控規》進一步深化細化了這一定位：

政治中心建設要爲中央黨政軍領導機關提供優質服務，以中南海―天安門及周邊地區、長安街沿線爲主形成政務功能相對集中佈局地區，加大非首都功能疏解力度，進行空間管控和綜合整治，全力維護首都政治安全，保障國家政務活動安全、高效、有序運行。

文化中心建設以歷史文化遺產保護爲根基，完善現代公共文化服務體系，提高市民素質和城市文明程度，成爲彰顯文化自信與多元包容魅力的世界文化名城。

國際交往中心建設應提高重大國事外交活動的綜合服務保障能力，加強天安門廣場、故宮等傳統國事活動場所周邊地區綜合整治和空間管控，騰退重要文物，增加國事活動場所。

老城是北京歷史文化名城保護的重點地區，加強老城整體保護，落實好老城不能再拆的要求，更加精心保護好這張中華文明的金名片，使老城成爲保有古都風貌、弘揚傳統文化、具有一流文明風尚的世界級文化典範地區。

以天安門廣場爲核心，繼承發展傳統中軸線和長安街形成的兩軸格局，重塑首都獨有的壯美空間秩序，再現世界古都城市規劃建設的無比傑作，展現大國首都形象和中華文化魅力。

可以說，首都功能《核心區控規》批覆意味着《核心區控規》成爲首都功能核心區規劃、建設、管理的基本依據，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更，新建改建項目要嚴格按規劃執行。

人民網房產：中共中央 國務院在對《核心區控規》的批覆中指出，核心區是全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區，是歷史文化名城保護的重點地區，是展示國家首都形象的重要窗口地區。平衡上述這麼多定位和功能，最大的難點在哪？

石曉冬：核心區的戰略定位並不是相互獨立的，它們之間是有機統一的，規劃實施的關鍵在於轉變發展思路。核心區作爲建成區、老城區，不能依賴於過去增量發展的思路，需要建立圍繞存量空間利用、減量更新的新發展模式。通過統籌空間資源的供需關係，以時空關係爲紐帶，把幾個任務有機統籌起來幹，形成政務功能保障、老城整體保護和人居環境改善的有機聯繫，使功能疏解、減量發展的要求與環境品質提升、服務功能完善的需求能更好地結合起來。

比如，爲加強全國文化中心建設、實現老城整體保護，《核心區控規》提出要逐步推動不合理使用文物的騰退開放。在文物騰退後，可以通過騰退空間的合理利用來補充公共服務設施短板，改善民生；也可以結合環境改善建設國事活動場所，促進國際交往、展現國家形象。以文物騰退爲引子，把民生改善、國際交往的需求與騰退空間緊密地結合起來，就實現了三者的有機統一。

近期的實施難點在於如何更好、更快地推動非首都功能疏解，要先“減”，纔有“增”。通過緊緊抓住疏解非首都功能這個牛鼻子，切實爲核心區減重、減負，爲首都功能保障、老城整體保護、宜居城市建設創造條件。《核心區控規》提出要堅定不移地推動核心區減量發展，堅持有序推進、久久爲功，以時間換空間，疏解整治與優化提升並舉，促進非首都功能疏解，實現功能重組。

人民網房產：相比草案，增加的公共衛生體系的內容具體體現在設計規劃的哪些方面？

石曉冬：《核心區控規》正式成果相比草案，在明確首都功能核心區公共衛生體系建設重要意義的基礎上，明確了加強公共衛生體系建設的主要內容和實施要點。

一是堅持預防爲主，防治結合。抓好疾病預防控制，在首都功能核心區保留市疾控中心應急處置與檢測功能，做優做強區級疾病預防控制中心。結合街道社區範圍以及防災生活圈劃定衛生分區，分類分區施策，提升基層衛生設施建設標準，加強醫療救治力量配備和能力建設，築牢基層公共衛生“網底”。加強社區衛生服務中心建設，發揮其“探頭”作用。建立各級醫療機構長效合作協同機制，實現基層首診、分級診療。提高院前急救能力，按照標準設置急救中心、急救中心站和急救工作站，配備洗消設施。

二是強化科技支撐。進一步發展互聯網醫療，加快智慧城市建設，深化大數據、雲計算、區塊鏈、人工智能等新技術的應用，提高精準防疫水平。

三是夯實公共衛生基層基礎。強化32個街道公共衛生職責，把公共衛生服務管理納入183個街區的社區治理體系，發揮社區公共衛生委員會作用，用好物業企業力量，依靠居民建立物管會或自管會，加強失管、棄管小區的服務管理。發揮基層黨組織戰鬥堡壘作用和黨員幹部先鋒模範作用，廣泛動員羣衆、組織羣衆，共同守護好家園。深入開展愛國衛生運動。集中整治各類公共衛生突出問題，改善公共衛生環境，引導市民形成科學戴口罩、勤洗手、常通風、保持社交距離、推行公勺公筷、垃圾分類投放等良好習慣，助力健康北京建設。

四是建設韌性城市。降低人口與建築密度，爲應對突發公共衛生事件預留空間。注重留白增綠，增加小微綠地、口袋公園，提升公共開放空間覆蓋率，加強城市通風廊道建設。比如在實施要點中提出，“結合小微空間更新改造、基層社區治理以及責任規劃師制度，各街道牽頭組織開展一批居住區入口多功能公共空間的設計與實施，滿足疫情期間臨時檢查崗亭、應急物資分配等的空間需求。”堅持平戰結合，統籌好應急救災物資的運輸和儲備，建設應急救災物資儲備庫。體育場館等大型公共設施建立平疫轉換預案。全面提升老舊小區健康安全標準，在老舊小區綜合整治過程中補齊公共設施和管理維護短板。設置居住區入口多功能公共空間，做到平疫結合。

人民網房產：未來，核心區的城市更新建設將聚焦哪些領域？社會力量可以如何參與建設？

石曉冬：《核心區控規》中明確提出了街區保護更新的工作要求。重點以街區爲更新單元、以保護爲更新重點的城市更新更符合首都功能核心區的特點與定位。街區保護更新從街區、地塊、建築三個層次，政務、文化、居住、產業四種功能類型，按照歷史保護、保留提升和更新改造三種方式推動街區小規模、漸進式、可持續更新。通俗地說，街區保護更新就像是給城市裝修，不僅得好用還得好看、有品位，尤其是要滿足不同人羣多樣化的需求。

街區保護更新的對象主要聚焦在建築物、公共空間、公服設施、城市部件四大類內容。

建築物的更新包括外立面、建築屋頂整治更新，也包括建築內部使用功能的改造提升，如果是文物、歷史建築等保護類建築，更新方式需要按照保護要求進行保護、修繕以及調整不合理使用功能。公共空間的更新主要包括對街道、廣場、綠地的人性化、精細化改造，清理佔用公共空間、影響通行安全、影響城市景觀的各種設施，美化環境、提升品質。公服設施的更新主要是通過增加數量、擴大規模、優化佈局、升級功能等方式提升服務能力與水平，城市部件的更新主要是老舊隱患管線的更換維修、設備的更新維護等。

規劃提出建立區級統籌、街道主體、部門協作、專業力量支持、社會公衆廣泛參與的街區保護更新實施機制。在規劃實施工作中，一方面將廣泛開展公衆參與，推行陽光規劃，充分尊重社會公衆對規劃編制、規劃實施的知情權、參與權，實現羣策羣力，提高規劃編制的科學性、合理性和可操作性。

另一方面，將廣泛引導更多的技術單位、社會資本、社會公衆參與到規劃實施中。

事實上，在《核心區控規》編制的過程中我們已經開展這樣的實踐。在公衆參與方面，前面我們提到在規劃公示階段，我們收集了大量的公衆意見，同時爲了保障羣衆在家門口就能瞭解規劃、參與規劃，還在32個街道分別設置“微展廳”，通過街道的責任規劃師爲羣衆進行解答。我們將這些意見都有效地納入到了《核心區控規》文本中，真正實現“人民城市人民建、人民城市爲人民”。

在技術支撐方面，以北京市城市規劃設計研究院爲主形成編制工作專班，清華大學、北京清華同衡規劃設計研究院、北京工業大學、北京市建築設計研究院有限公司、中國城市規劃設計研究院等21家設計單位共同參與組成技術支撐團隊，還發揮街區責任規劃師團隊和長期深耕首都功能核心區的規劃設計單位的積極作用，以街道辦事處爲邊界分別編制了32個街道的控規指引，將《核心區控規》的剛性要求和引導性要求傳導至街道，確保了規劃的科學性和可實施性。