梅復興／究竟該不該買F-16V？
▲F-16V。（圖／翻攝自洛克希德馬丁官網）
●梅復興／臺海安全研析中心主任，長期鑽研國防，嫺熟美臺安全關係，曾創辦並主編《臺海軍情》電子期刊。
媒體報導軍方規劃採購66架F-16V戰機後因價格，甚至牽扯大選政治等問題而噪音隱現。 其實，比較接近真相的是，美臺多方角色在這個軍購/軍售的議題上找到了都能於近期內滿足自己需要的着力點。
各取所需
鼓勵軍備出口是川普政府的重要政策之一，不僅着眼於更進一步提振這碩果僅存，泰半仍爲「美國製造」的高科技，高附加經濟價值製造業，又與川普施壓傳統盟邦增加對其自身防衛分攤負擔的方針高度吻合。美國國防部與國安會也有資深官員支持提升臺灣防衛能力，而不介意配合具指標意義的大型軍售。至於軍火廠商希望繼續促銷現有暢銷產品，在F-35於國際市場上徹底取代新造第四代戰機前,將F-16系列的終極衍生價值做最後發揮,也是不難理解的動機。
臺灣方面，軍方與政府則明顯希望把握川普執政的機會，設法爭取軍售突破，籌購較先進的軍備，以強化國防戰力並藉以累積戰略籌碼。此外，每逢總統大選，執政黨候選人也都會希望藉由軍購爲選情加分。在選前公佈重大軍購可顯示自己重視國防，藉此行政資源優勢可凸顯與（只能靠發表政見來闡述國防政策理念的）在野黨候選人之區隔。而美國宣佈批准出售像戰機這種深具敏感性的武器，其不顧北京強烈反對加持臺灣的指標意義濃郁，戰略籌碼價值更不言可喻。正因如此，美國政府會認爲耗用了寶貴政治資本以敏感軍售支持臺灣，若雙方事先溝通好並正式批准的軍售我方不能履行，那就會造成很不愉快的後果。
是以，蔡政府會對在2020年大選之前推動採購F-16V持正面立場實與馬政府2011年八九月間倉促接受美方成本高達五十幾億美元的F-16A/B性能提升軍售案的思維在本質上並無差異。而空軍自然也樂得再次趕搭這班大選順風車，藉此達成十餘年來意圖增購新戰機未果的不可能任務。
負擔問題
由於美方尚未提供正式的報價資料（Pricing & Availability／P&A），是以到目前爲止參謀規劃作業所用數字都是來自公開管道或廠商參考資料推算，至多也只是美方提供的「粗略估算」（Rough Order of Magnitude/ROM）。後者與全案實際成本的差距頗寬鬆，通常裕度至少在25%以上。且鑑於「鳳展案」（F-16A/B性能提升）基本預算額度編列偏低，許多相關武器裝備項目或額外整合測試成本均需一再追加預算，徒增許多困擾，所以空軍在籌建F-16V新購案時想必會盡可能將所能預見的附屬採購項目成本均納入預算規劃。
以現有國防預算規模來看，每年的軍事投資預算約950億元，倘若採購66架F-16V需要三千至四千億元，即便分10年編列，平均每年也都得要分攤三四百億元，也就是會佔軍事投資預算近四成，而付款高峰期所佔比例則會更高。這必將嚴重排擠其他建軍投資，包括蔡政府所大力推動的多項「國防產業自主」計劃。除非未來多年都持續顯著增加國防支出，否則斷無可能在不嚴峻衝擊整體建軍規劃的情況下再負擔這麼一個臨時硬插隊進來的軍購案！
蔡政府曾多次強調，若軍購獲致重大突破，則或亦可用特別預算支應。而這就牽涉到政治問題了。 F-16V案雖自去年八九月就已低調推動，但在11月24日中期選舉後，藍營開始將其縣市長勝選聲勢轉化爲中央問政的積極性，並對這可能斥資三四千億元的軍購案表示意見。故若此案的需求論述，價格合理性與其他談判條件無法讓朝野獲致共識的話，那預算可能會在立法院遭遇苦戰。若是採用特別預算則可能更具爭議性，目前民進黨政府是否能（或願）聚耗政治資本來保此案強渡關山亦難逆料。
而若藍軍預期明年大選有可能重新執政或至少奪回立院多數席次，他們也可能重施2008年前的策略，祭出「拖字訣」，讓此案在2020年度不能過關或至少在下屆政府就任前無法動支預算。
不做第二選？
爲什麼會選上F-16V（Block 70/72），主要是因爲臺灣所希望採購的F-35B短場起飛垂直降落（STOVL）型戰機一來政治上仍太敏感（至少美中戰略競合態勢目前尚未惡化到華府認爲有必要做出此檔次動作的程度）， 二來因爲現有訂單滿滿，短期內也沒有生產線餘裕來爲我國製造F-35B戰機。在此情況下，採購先進構型的第四代戰機就成了唯一的折衷選擇。
至於各種可能方案（如新購F-18，F-16或中古F-15等），筆者去年三月就已曾詳細評析過其個別之可行性與優缺點（點我看評論），故不再贅述。簡單的說，F-16全壽期成本效益最高，空軍又已使用該機多年，在後勤、訓練各方面均駕輕就熟，無需投資重新建立體系，理應爲最具競爭力的第四代戰機方案。
在此只再略爲補充說明一點，那就是，美國對外軍售，不完全是政府意志的理智決策與實踐，有時也賴廠商（對美政府行政部門）的遊說，政策動員與施壓。華府圈內人多年來都非常瞭解，另外二種備選戰機方案的廠商懾於北京對其在中國市場逾兆美元巨大商業利益的挾持報復，極不可能爲了這麼筆軍售而去遊說美國政府，從而開罪中共。反觀F-16的製造商，過去則曾數度動員重量級參衆議員及其他美方政要以大動作要求歷屆總統批准對臺出售先進戰機。
如果臺灣目前急需新戰機，那F-16V Block 70/72 的確看似不做第二選，也最有希望獲得的機種。然而，我們現在真的迫切需要不計成本的增購戰機嗎？
需求論述
國防部以反制共軍機艦繞行臺灣東部爲增購新戰機之需求依據，雖不能說沒有道理，但這個問題其實早在2011年之前就已研究過。當時的構想之一乃是在美國增售66架F-16C/D後，將臺中清泉崗基地的聯隊換裝新機，而將該部原有之IDF戰機挪至臺東志航基地擔任部訓機並肩負臺灣東南角的空防作戰任務。然而，在高教機案確定後，部訓機的需求已然獲得滿足，並投入近700億元執行中。現在若再花三四千億元來增購F-16V部署臺東，在任務角色上嚴格來說雖不重疊，但在建軍規劃的整體周延性與有限預算資源的合理運用上卻不無可議之處。
在不汰除作業維持費居高，又無法執行中期性能提升的幻象機的前提下，空軍是否迫切需要更多的傳統起降第四代戰機？ 這個問題亟需回答。 更何況，空軍是否真需要新購F-16V，不光是東部是不是還缺三個作戰隊兵力那麼單純的問題，籌建兵力佈防臺東的成本計算也不該僅限於戰機的採購價。
國軍保存兵力的能量將決定能維持幾個空軍基地持續運作，從而爲臺灣戰時該持有戰機數量劃定上限。由於近年來美臺雙方多項研究都已一再證明，臺灣在能合理負擔的兵力結構下，是不可能部署足夠的反飛彈系統（並裝備充足的攔截飛彈）來防禦所有的空軍基地的。也就是說，我們勢須將現有的飛彈防禦能量針對少數幾個關鍵機場進行重點部署，以期在戰時能將堪用的跑道數量最大化，保持一定的戰機正常起降能力。
我們實際上能夠維持什麼樣規模的反彈道飛彈與反巡航飛彈的攔截能量，快速跑道搶修能量，可存活之油彈補給及維修能量，備份雷達與戰管能量等，纔是決定我們究竟需要多少戰機的關鍵因素。事實上，在中共飛彈威脅下臺灣的機場跑道仍能支持多少戰機作業的挑戰，是美國近10年來不支持對我出售新戰機的重要論述藉口。相信此次仍很可能會是決策的考慮之一。
此外，若軍方必須增加這些能量以確保這批新購F-16V駐防基地之戰時任務存活，那所需的額外投資也勢須納入此案的成本計算。 換句話說，空軍欲增購新戰機的整體代價，其實還不只媒體所報導的三四千億元！
這究竟是否符合臺灣目前最迫切的國防安全需要？ 有沒有其他更亟需投資，效益更高的建軍備戰項目呢？採購最快也要2024年以後纔可能開始交機的F-16V 對未來數年間中共對我之軍事威脅能提供多少嚇阻效果？ 針對這些問題，國防部及政府有必要提出充分，嚴謹，詳盡的論證說明。
採購F-16V Block 70/72雖然基本上是個從上而下指導推動的案子，空軍自然樂於坐享其成，國防部也定會配合建案並籌措預算。然而，這並不表示對建案審查過程的監督就毋須嚴謹專業。事實上，前述這些問題均須在建案前有充分的解釋，滿意的應對方案，適當的配套規劃（與所需經費確定來源），國防部才得允准編列預算。而立院，輿論以及實際出錢的納稅人更應該密切監督，確保新購戰機具有跟其鉅額成本相符之實質軍事暨戰略意義，切莫讓此重大國防投資案被淪爲政治服務的陰影所蔽蝕！
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