獨立機關走調》蘇蘅／數位發展部：烏托邦的實現或幻滅？
前不久通傳會新委員到任，傳出政府擬納入電信監理、網路監理及各部會的資安單位，以國家通訊傳播委員會爲主體，改組設立數位發展部，將從獨立機關改成監管與發展並行。
蔡英文最近在「臺灣資安大會2020」，再次強調將加速成立「數位發展部」，藉由整合資訊、資安、電信、網路和傳播五大數位發展領域，透過結合5G和數位轉型，提升臺灣整體數位國力。
兩段政策宣示如果真要實現，政府應藉着數位化，翻轉資通訊產業生態，打破產業之間的藩籬，讓資通傳播產業變成數位經濟火車頭，才能推動對相關產業的巨大效果。否則，也可能把「數位發展」，變成無所不在的「數位監理」。
這種看法不是杞人憂天。兩項統計數字，可以看出我國電視產業目前和全球趨勢背道而馳的窘境。
OTT TV增154億美元 電視產業飛起來
通傳會統計，我國傳播市場營收以2017年與2018年比較。2018年衛星電視營收爲新臺幣649億元，較2017年減少12億；有線電視營收爲臺幣378億元，較2017年減少4億元；無線電視營收爲新臺幣80億元，較2017年減少3億元。我國傳播產業總營收2018年整體營收較2017年減少18億元。
通傳會的年度報告證實，很看好電視產業是門好生意。全球電視產業營收在2018年達到2,654億美元，其中雖然付費電視營收較2017年減少45億元，但OTT TV營收較2017年增加154億美元，整體電視產業營收成長了110億美元。數位發展爲電視裝上產業發展的翅膀，重要性不言而喻。
▲2019影音收視大調查，影音收視來源。（製表／ETtoday民調雲）
然而在長年選舉政治的相互攻訐下，媒體漸漸失去獨立判斷是非對錯的專業，不僅使民意感到惶惑，也讓傳播產業因教條化而失去創意，競爭力逐漸流失。在輿論的戰場，也有意識形態的爭戰。今年七月初政府把東南衛視記者驅離出境，八月傳出政府溝通行銷標案獨厚特定媒體，不得不讓人擔心，這些應以「政治獨立」爲基本原則的傳媒，發展最大難題不是科技，而是環境和規則的不明。
原因之一，就是政府對媒體新聞立場和換照審照若有似無的介入。九合一選舉的假訊息流竄，政府陸續修正十幾項法案，最重可處無期徒刑；到中天電視被重罰，甚至主管機構揚言若不改善，要「撤換新聞部主管」，引起爭議。也干擾了媒體言論市場的運作。
▲ 學者憂，若通傳會改爲超級部會，政府是否會更容易「實質介入」新聞審查？（資料照／記者邱倢芯攝）
通傳會改「超級部會」 政府更易「實質介入」新聞審查？
通傳會作爲獨立管制機關，在確保媒體獨立多元的角色十分重要。獨立機關並非臺灣獨有信念，而是多數民主國家的核心價值和指導原則，就像大法官釋字第509號和613號所說，國家應給予言論自由最大限度的保障，廣電媒體內容監管也應照此原則。
雖然歷來很多人質疑，獨立的通傳會易缺少對產業的實質領導，影響政策主導與積極性；過度強調機關的獨立性，將不易和行政院政策作有機且即時的連結，不利於資訊通訊與傳播產業的發展。
但如果通傳會改爲超級部會，而且是監管發展並行。首先動搖的就是「政府」會不會更容易藉着數位工具「實質介入」媒體審照和新聞審查？這些爭議已觸及民主社會最基本的《憲法》對基本自由的保障。
▲中天政論節目主持人王又正，主持風格引NCC委員關切，中天改善情況被列爲換照審查事項之一。（圖／翻攝YouTube）
來自政府的雙重傷害
這兩天通傳會高層說出「NCC會盡力維持內容監理獨立性，行政院對此表示支持」這番話，表示已經收到外界的質疑憂慮。可知「內容監理獨立」對於通傳「會」變成「部」的轉變，是極重要的關鍵。「媒體監理獨立」是臺灣民主形塑的樣貌，不可逆轉。
政府真想改造現有資通訊的組織功能，不應一味強調資安優先，而要細微體察到這幾年執政者作爲已使媒體產業發展和媒體信任受到雙重傷害。就如社會學的「數位反烏托邦/控制論」（Cyber-dystopian/control theory）強調，網路雖然帶來解放人類的力量，但網路科技也增強政治經濟精英對一般人的控制，增加政府和大企業家的權力與資源，形成新的數位控制權威。
英國、德國和瑞典近年在5G和數位政策藍圖，莫不強調新聞自由和媒體多元，是社會基本前提。韓國提出5G戰略五項策略中，重視擴大民間投資，建立測試臺並推動產業進步；強調透過系統維護，支援5G服務以及用戶保護；並將透過創建資通訊產業基礎，培育世界級的核心產業與人才。也會提供彈性的監管框架，允許市場成長及調整。
「數位發展」不是強化國力的萬靈丹，數位創新更不應強調政府獲得更多管理權力。如果不能打破這個迷思，本地媒體只能在被控制的框架中運作發展，不能和社會共謀其利，未來發展難以樂觀。
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