中時專欄：黃介正》美國新戰略落實的關鍵
美國國防部元月19日公佈非機密版的《國防戰略》，與白宮1個月前新出爐的《國家安全戰略》前後呼應，環環相扣，給予國際觀察家分析川普政府形勢判斷與戰略途徑的依據，也反映當前美國在強權競閤中的基本立場。這個逐漸浮現成形的美國新戰略觀，對北京和臺北均攸關重大，都須謹慎應對。
依據美國1997財政年度《國防授權法》，國防部在每個總統任期均應向國會提交《四年期國防總檢討》（QDR），闡述安全環境與國防戰略、未來4年建軍備戰之構想以及政策與預算之優序。然在美國2017財政年度《國防授權法》941項明定：廢止QDR，改以《國防戰略》取代，仍以4年或適當時機爲度。從此，施行20年，發行過5次的QDR正式走入歷史。
回想當初我國欲師法美國之立法意旨，經朝野多年研議，於2008年修正《國防法》31條，規定國防部在每任總統就職後10個月內，向立法院提出QDR，成爲世界唯二的QDR產出國。如今美國已然廢止，我國防部在2009、2013、2017年3次出版後，將否延續或修法仿效，則有待思辯。
馬提斯國防部長日前公佈的《國防戰略》，其實並非首次，上次共和黨小布希總統執政8年任期，曾兩度公佈。起初，倫斯斐國防部長以QDR宜配合預算書送達國會之時程爲由，在2005年即首度另增制定《國防戰略》，使總統觀照全局的《國家安全戰略》、國防部長造勢建軍的《國防戰略》以及參謀首長聯席會議主席備戰用兵的《國家軍事戰略》構成層次分明、指導與支撐的雙向體系。
此次川普政府的新《國防戰略》距離前次已有10年，無論國際形勢、強權實力、戰爭形態、武備科技、世代思維，早有翻天覆地的變化。以美國仍爲世界首強的地位，我們對此戰略文件自然不能等閒視之。
川普政府在1個月內，先後公佈《國家安全戰略》與《國防戰略》，仔細咀嚼其論述基調，不但有濃郁軍方主導的味道，也有「讓美國再次強盛」的口號，鑄化成對付「修正主義強權」的政策思維。當美國調整自2001年以來的戰略方向，將與中國和俄羅斯的強權競逐，取代打擊恐怖主義成爲美國首要任務，國際格局之變，勢無可避免。
戰略文件會指明戰略方向與重心，以至預算與施政優序，但經各機關部門會籤協調，難免也成爲一份份妥協性文件，往往在發表後便束諸高閣。故審視戰略文件的效力，其關鍵至少有2：決策者視野與決心，以及預算資源是否到位。
在約翰霍普金斯大學宣示新《國防戰略》的演講中，馬提斯國防部長詳細闡述美國國防部將以強軍、固盟以及精進改革爲3大方針，重塑強大國防實力，並且警告潛在對手，最好多與國務院外交官打交道，不要招惹國防部和美軍，態度堅定，令人印象深刻。國防戰略能否落實成爲政策，關鍵在於首長。聯合參謀首長會議主席鄧福德上將咸信，以馬提斯言必信、行必果的風格，必然會強力監督執行。
馬提斯部長在演講中也提到一項真理：「除非獲得必要的財源，以及穩定且可預測的預算，沒有一個戰略可以存活長久」，並稱，過去多年國會對於國防開支設定上限與各種自動減支決議案，比戰場上的敵人更傷害美軍的戰力。雖然川普就職後大砍社福、環保及援外經費，以增列國防預算，然而就在《國防戰略》公佈當天，白宮與參議院預算協商告吹，導致聯邦政府關閉。
川普政府接任之時，美軍早因人員短缺、開支緊縮而呈現任務加重、部隊過勞、訓練不足而導致連環意外事件，如今在對軍人頗有偏愛的總統，多位將領擔綱的國安團隊，以及陸戰隊悍將統領的國防部與參謀本部，倘能與國會領袖建立良好的互動與信賴關係，新《國防戰略》應該有相對較高的落實機率。
美國戰略文件本身係指導原則，於建軍用兵之策僅列舉大端，關於未來美軍戰力的實際提升，並符合未來戰爭形態與戰場需求，仍待不懈的追蹤觀察；而其任何進展，對於我們國安與區域情勢之判斷，都有不容忽視的重大意義。
（作者爲淡江大學戰略研究所副教授）