評／正面看臺灣 都市更新的過去、現在與未來
▲（資料照／記者李毓康攝）
臺灣在民國87年間完成「都市更新條例」的立法，都市更新的立意乃系：「促進都市土地有計劃之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益」，藉由權利變換、容積獎勵、賦稅減免等誘因，促進建築物窳陋、環境品質不佳、具有歷史文化紀念價值之歷史建築、有公共安全之虞等地區進行更新，以復甦都市機能、改善居住環境品質。
都市計劃法第六章「舊市區之更新」明訂都市更新是都市計劃的一種開發方式，得依窳陋或髒亂地區劃定地區範圍並訂定更新計劃。早期臺灣建築法令相較現行法令較有不足，早期建築物對於防災與抗震係數之要求較低，另部分地區實行都市計劃管制時間較晚，許多都市空間欠缺計劃引導造成建築物棟距短小、巷弄狹窄、公共空間不足等，更隨着都市高度發展、人口集聚，致使環境品質不佳，甚至有妨害公共安全、公共衛生、都市景觀之虞。在此脈絡下，「都市更新條例」的修訂其立意目標及執行方式，以及國家住宅及都市更新中心成立，在臺灣都市環境問題的改善中，扮演十分重要的角色。
都市更新推動不易之本質都市更新推動確實困難，這困難不在於公辦或自辦，這困難亦不在於容積獎勵有多高，每逢選舉都市更新總是衆候選人團隊的重要政策，不論口號多響亮，不論條件多誘人，最後總是臣服於處理都市更新這複雜的社羣網絡及人性慾望的現實，雖有上述「都市更新條例」的立法，但囿於臺灣土地產權持有複雜的先天條件，以及法規的侷限性，故導致過去在推動都市更新遭受不少阻礙，且各項因素具備連鎖效應，更使得都市更新雖重要卻推動不易。
主要的阻礙包括：產權複雜使得利害關係人之間意見分歧，不易整合，故政府於多方考量下提出多種都市更新方案，除原本之都市更新條例，亦提出較小基地規模之危老條例，縮減都市更新單元規模以利凝聚共識，期望可由多種策略達成都市更新的折衷作法，但也易使外界對於都市更新的公益性產生疑竇。相對於較小之都更規模，政府主導推動較大範圍之都市更新，也因面臨少數住戶反對之情形，無法順利地推動。
再加上都市更新審議程序較長，不確定性提高，導致都更參與者之財務曝露在施政方針及市場趨勢變動下的雙重風險，因而降低參與意願。即使民間參與者財務健全，在公共利益與市場利潤之計算衡量下，民間參與者也多裹足不前，雖然地主或利害關係人也可自組都市更新團體，但受限於自身之都更知識不足和外部之財務風險其實推動也並不容易。小規模不被支持，大範圍又遭批評是灰燼式更新，這實在是進退兩難，真是所謂反對容易解方難提，或許大家可更務實的思考，都市更新原本就擁有困難之本質，關係人社羣網絡組成複雜且不對等，與其說"加速"都市更新，不如是促成"順利"都市更新推動更加重要，若是順利達成都市更新是首要目標，那多元的策略纔有可能解決這原本就擁有多種困難點的工作。
而其實所謂公益應也不僅是規模大小，更要注重的應是更新前後環境品質的改善，環境機能的互補及強化，公益性的創造亦可藉由公辦都市更新的推動輔以私人自辦之都市更新共同達成，可由都市更新計劃以區域性之空間品質來評估各個更新單元之更新目標，綜前可知，政府在各界的關注之下，已逐步展開各項工作，亦針對都市更新之困境積極提出解方，並研擬相關辦法及措施，若是探究臺灣都市更新的這段推動歷程，城市的進步看得到的。
▲永春都更案基地及釘子戶。（資料照／記者季相儒攝)
都市更新條例第九次修訂立意立法院於民國107年12月28日三讀通過「都市更新條例修正草案」，從三大構面「健全重要機制」、「解決實務困境」與「強化程序正義」進行第九次「都市更新條例」修訂，「都市更新條例修正草案」特別針對「都市更新與都市計劃接軌」、「容積獎勵」、「代拆議題」、「公辦都更」進行條文修訂，期解決長期都市更新所產生的公平性、正當性、合理性等課題。1. 都市更新與都市計劃接軌關於都市更新與都市計劃接軌議題，「都市更新條例修正草案」第九條與第三十六條明訂都市更新計劃應表明事項，都市更新計劃應表明「實質再發展概要」，內容須包含土地利用計劃構想、公共設施改善計劃構想、交通運輸系統構想與防災、救災空間構想，而都市更新事業計劃應表明「與都市計劃之關係」。主要立法目的乃是以都市計劃思維介入都市更新手段，解決小規模更新單元之整體系統性規劃思維不足之課題，確實加強了都市更新單元與區域之結構。
2. 容積獎勵關於容積獎勵議題，「都市更新條例修正草案」第三十六條與第六十四條，明訂建築容積獎勵上限與市更新事業計劃須表明權利變換之分配及選配原則，除了降低非計劃性容積對都市發展環境的衝擊，且明定建築容積獎勵項目、額度、計算方式及申請條件，即是以都市發展角度明訂容積獎勵項目與額度，期以都市發展觀點引導都市更新走向。此外，明訂都市更新事業計劃須表明權利變換之分配及選配原則，立法目的乃系讓容積獎勵、權益分配更爲明確與透明。
3. 代拆議題關於代拆議題，分別於「都市更新條例修正草案」第九條、第三十二條、第三十三條、第三十六條與第五十六條明訂四道防線，包括：（1）更新地區劃定及自劃單元劃定基準均應由都市計劃委員會審議、（2）各級主管機關覈定發佈實施都市更新事業計劃前應舉行聽證會、（3）應就拆除或遷移之期日、方式、安置或其他拆遷相關事項本於真誠磋商精神予以協調、（4）協調不成者請求直轄市、縣（市）主管機關代爲之再行協調。以及第八十二條針對經濟、社會弱勢者身分或未達最小分配面積單元者，依住宅法規定提供社會住宅或租金補貼進行協助。各項修訂法條的立法目的乃系減少執行代拆所引發的爭議，藉由完整的都更程序保障民衆權益，同時促進都更落實的效率。
4. 公辦都更關於公辦都更議題，「都市更新條例修正草案」新增第三章政府主導都市更新，公辦都更實施方式包括由政府自行實施、或經公開評選委託都市更新事業機構或同意其他機關（構）自行實施。「都市更新條例修正草案」賦予各級政府設立專責機構的法源依據，如內政部已成立「行政法人國家住宅及都市更新中心」，未來各級政府亦也積極規劃成立專責機構，將有助於加速公辦都更的進程。
國家住宅及都市更新中心主導公辦都市更新除了都市更新條例修訂外，臺灣亦不乏相關努力以推動符合公益性之都市更新。例如，政府於民國107年8月成立「國家住宅及都市更新中心」（國家住都中心），其系以獨立角色，進行協助政府辦理都市更新事業之整合及投資、擔任都市更新事業實施者、管理及營運社會住宅及都市更新不動產等重要任務。國家住都中心超過百分之五十的年度預算來源，系經立法院審議後由內政部覈撥經費，且向民衆主動公開財務、業務及績效報告，此運作方式不僅展現了政府推動都市更新的決心，更能在經費透明化下確保都市更新執行的公益性。
秉持上述理念，國家住都中心的成立，將有助於：（1）針對推動都更利潤較低（民間較無投資意願）或無法自行實施，但其公益性或急迫性較爲顯著之都市地區，推動都市更新事業，如臺電嘉興街學生宿舍都市更新案。（2）國家住都中心的角色系能積極與目前的社會住宅政策結合，促進公營住宅之推動及營管，如林口世大運選手村社會住宅之承租經營與管理。（3）國家住都中心亦參與都市危險及老舊建築物的加速重建。立足於上述三個面向的努力，將能促成都市更新的公益性目標。
都市更新之展望都市更新的推動，從「都市更新條例」立法之初，經歷年來之修訂，乃至去年「國家住宅及都市更新中心」之成立，與今年初「都市更新條例第九次修訂」，皆可見政府從中提升公共利益以及加速促成都市健全發展之強烈意圖。以臺北市爲例，臺北市於民國107年度劃定了85處公劃更新地區，涵括12個行政區，面積共655公頃，截至該年底已累積339處劃定之更新地區，並審議完成36件更新計劃；臺北市以外之縣市，亦積極推動都市更新，如新北市目前共劃定83處更新地區，其中共13處人口密集或大衆運輸場站周邊之更新地區有擬定更新計劃，期不久之將來，該些地區之都市環境品質將可大幅提升。
在未來的都市更新推動方向上，政府亦積極導入配套措施，如臺北市政府於107年全面啓動公劃更新地區檢討作業，配合12個行政區的都市計劃通盤檢討及大衆運輸導向發展（TOD）一併推動，以都市整體發展之宏觀視角，檢討、整並零散之公劃更新地區，進行重行劃定；在此基礎上，臺北市政府將持續滾動檢討85處公劃更新定區，依其地區發展特性，從土地利用計劃構想、公私土地地權分析盤點、指認優先開闢公設及公益回饋項目、細部計劃道路整並構想、地區環境改善軟性策略及防救災空間構想等項目，擬定更新計劃，除可調節地區發展外，亦作爲未來都市更新事業計劃推動之指導。
臺北市此次對於都更地區之檢討，指明瞭未來都更推動所需關注的重點，即必須針對都市防災、耐震安全、產業及都市轉型的區域，以區域發展的角度重新檢討劃定更新地區，並誘導地區公益性設施回饋，讓都市更新更具有公共性及外部效益，打造舒適的生活環境。
由此觀之，都市更新的推動觀點及配套措施業已逐步補強，外加政府和民間的夥伴關係之建立，除可創造就業機會及資金流動外，亦能促進都更推動效率。未來，政府在推動都更之時，首要重點仍在於注重基地周邊地區的環境品質提升，且仍應在實踐中檢討並健全相關法令和執行機制。同時，政府亦應持續擔負政策說明責任，對社會大衆及都更利害關係人積極進行溝通，以在凝聚都市更新美好願景之共識下，公私協力共同創造優質的都市環境。
最後，建議大家可以想想，一個偉大的城市是百年的智慧積累，臺灣推動都市更新至今二十年，篳路藍縷，政府及私人共同合作，一棒接一棒，今天我確實看到都市更新的進展，受限於制度及現實環境，都市更新的速度不見得能與都市進程並行，公益性的成效尚需時間才能顯現，我們必須獻上敬意予實質推動都市更新的幕後人員，在他們歷經責備及要求之後，臺灣的都市更新若可更順利，我覺得大家可以給他們一些掌聲及鼓勵。
●作者邱英浩，臺北市立大學市政管理學院教授兼院長。此文爲讀者投稿。以上言論不代表本報立場。88論壇歡迎更多聲音與討論，來稿請寄editor88@ettoday.net