智庫圓桌：加快推進保障性住房建設

保障性住房是我國住房供給體系的重要組成部分。規劃建設保障性住房，是完善住房制度和供應體系、重構市場和保障關係的重大改革，“十四五”規劃綱要提出，擴大保障性租賃住房供給，着力解決困難羣體和新市民住房問題。黨的二十屆三中全會提出，加大保障性住房建設和供給。本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。

多元化住房保障體系基本形成

住房保障重點保障哪些羣體？在不同時期我國採取了哪些住房保障政策？形成了怎樣的住房保障體系？

秦虹（中國人民大學國發院城市更新研究中心主任）：我國曆來重視住房保障工作，住房保障對象隨保障政策的變化而有所不同。總體來說，我國住房保障按救助性、援助性和互助性三個層次提供。

救助性保障是託底性租賃保障，針對戶籍城鎮居民中收入很低且居住困難的羣體，他們以極低租金租住廉租房。1999年至2007年，《城鎮廉租住房管理辦法》《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》《廉租住房保障辦法》相繼出臺，2014年廉租房併入公租房政策，在實施過程中，根據家庭收入不同交納不同租金，這類羣體仍是重點救助對象。

援助性保障是政府針對收入中等偏下且住房困難的羣體實施的支持性保障，與救助性保障不同，援助性保障有租和購兩種方式，費用由保障對象支付大部分，差額部分由政府補貼或優惠。1998年深化城鎮住房制度改革後，出臺的經濟適用住房、公租房、兩限房、共有產權房、保障性安居工程住房、保障性租賃住房、保障性住房等均屬此類保障。無論救助性還是援助性保障，均包括實物保障和貨幣補貼兩種方式。

互助性保障主要是住房公積金，繳納住房公積金的職工同時也是納保人，在購租住房時，可使用公積金貸款和支付，公積金免所得稅，貸款實行低利率政策。1999年《住房公積金管理條例》發佈，2019年進行了修訂，2023年全國住房公積金實繳人數超1.7億人。截至2023年末，住房公積金繳存總額29.2萬億元，累計發放住房公積金個人住房貸款4768.54萬筆、151858.01億元。

在不同發展時期，我國住房保障政策重點有所不同。1998年國務院印發《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，明確“建立和完善以經濟適用住房爲主的多層次城鎮住房供應體系”。此時，經濟適用住房是解決城鎮家庭住房需求最廣泛和最主要的途徑。2003年，住房市場處於起步階段，《國務院關於促進房地產市場持續健康發展的通知》提出，“增加普通商品住房供應”“逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房”，經濟適用住房被定性爲“具有保障性質的政策性商品住房”。與之前相比，增加了普通商品住房供應類別，經濟適用住房縮小和限定了適用範圍，廉租保障要求原則上以發放租賃補貼爲主。2007年，部分大城市房價快速上漲，《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》出臺，提出“加快建立健全以廉租住房制度爲重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系”，明確經濟適用住房供應對象爲城市低收入住房困難家庭，並對轉讓條件進行了明確規範。從面向“中低收入家庭”到面向“低收入住房困難家庭”，經濟適用住房的保障性質得以進一步明確。

2008年，爲應對國際金融危機的衝擊，黨中央、國務院提出加快保障性安居工程建設，全面推動城市和國有工礦等棚戶區改造，棚戶區改造納入保障體系。此後，《關於推進城市和國有工礦棚戶區改造工作的指導意見》《國務院關於加快棚戶區改造工作的意見》相繼出臺，將棚戶區改造納入城鎮保障性安居工程，大規模推進實施。

2010年，爲滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求，七部門聯合制定《關於加快發展公共租賃住房的指導意見》，提出大力發展公共租賃住房，首次將外來務工人員納入保障範圍。2012年，《公共租賃住房管理辦法》進一步明確，在城鎮穩定就業的外來務工人員可以承租公共租賃住房。根據“七普”數據，2020年居住在公租房的城鎮家庭戶佔3.4%。同時，各地還階段性推出兩限房、共有產權住房，例如，2014年北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安6個城市開展共有產權住房試點，截至2021年底，北京累計籌集共有產權住房約8.3萬套。目前，上海、北京仍有共有產權住房供應。

堅持“房住不炒”的定位，2021年，國務院辦公廳印發《關於加快發展保障性租賃住房的意見》，首次明確“以公租房、保障性租賃住房和共有產權住房爲主體的住房保障體系”。各地加大力度籌建保障性租賃住房，上海、廣州、成都、杭州、西安等地提出，在“十四五”期間，力爭新增保障性租賃住房佔同期新增住房供應總量比例達到30%以上。2023年8月，國務院常務會議審議通過《關於規劃建設保障性住房的指導意見》，支持城區常住人口300萬以上的大城市率先探索實踐，並對保障性住房實施嚴格的封閉管理。至此，我國基本形成了租、購、補和公積金支持的多元化住房保障體系。保障性住房是民心工程，未來，工薪收入羣體以及新市民、青年人等羣體的住房問題需進一步解決好，加強住房保障立法、不斷完善住房保障體系、加大住房保障支持力度仍任重而道遠。

因城施策精準供給保障性住房

各地結合實際推進保障性住房建設有哪些具體舉措？

李宇嘉（廣東省住房政策研究中心首席研究員）：新時期，我國積極推進住房供給側結構性改革，構建“市場+保障”的住房供應體系。具體路徑上，明確各地要因城施策，探索可持續的發展路徑。一方面，各個城市住房供求關係基本平衡，但仍存在結構性供給不足或供需不匹配等問題；另一方面，保障對象主要面向新市民、青年人等羣體，住房消費轉向更重視居住體驗，需求更加多元化和差異化。

保障對象範圍擴大，住房消費選擇多樣，供需匹配有一定難度。各個城市在具體推進過程中，體現出地方特色。

保障性住房籌建與產業配套、軌道交通對接，是其中一個重要特徵，也是提高供應效率，實現產城融合、職住平衡的選擇。例如，濟南、福州、寧波等城市，很多保障性住房項目位於產業園周邊，或爲產業用地配套建設，或在軌道交通800米範圍內。央行設立1000億元租賃住房貸款支持計劃，8個試點城市收購的保障性租賃住房也大多位於園區和站點周邊。當然，這就涉及用地功能調整，即變更爲住宅用途，再推動劃撥供應。有些城市如廣州、深圳，結合“做地模式”城中村改造，在“淨地出讓、片區統籌”新模式下，騰出來的用地劃定一定比例用來建設保障性住房。不過，政府主導下的城中村改造週期較長，一般需5年以上，資金能否平衡也有不確定性。

新一輪保障性住房籌建過程中，國企發揮着主力軍作用。部分城市成立了專職從事保障性住房投資、建設、運營和管理的公司。深圳、廣州、廈門、南京等城市成立安居集團；福州、鄭州在城投集團、城市發展集團旗下設立了安居二級公司；重慶的保障性租賃住房由國企平臺承擔。

在資金統籌平衡方面，劃撥供地能極大降低土地成本，但土地整理成本差異較大。由於不同地塊上蓋物、市政設施到位情況、取得時間、整理成本不同，部分項目即使按保本微利價運營，也會出現虧損。因此，有些城市探索建立劃撥土地統籌資金池，平衡項目劃撥土地價格和片區實際土地整治成本之間的差價，以實現項目間綜合平衡。

推動保障性住房籌建，要先謀後動、動則必快、動則必成。在優化審批和銷售流程方面，部分城市充分發揮領導小組的統籌協調作用，國企作爲建設單位提前介入，專班積極配合，在控規調整、劃撥公示期間，並聯開展方案設計、規劃預審、立項，同時政策性銀行做好項目評估和貸前審查，非主要材料容缺受理等工作。例如，鄭州市住房保障部門已初步搭建從申請、選房、簽約等基礎服務到入住後的報修、退租等“一站式”服務的人才公寓大數據系統，申請者通過“鄭好辦APP·一件事專區·住房保障一件事·鄭好住”，不僅可在線瀏覽在租保障性住房房源，以及後續建設和供應的房源安排，而且實現了實時在線申請。

如何探索以需定購，具有一定的難度。部分城市採取建立輪候庫、線上線下接受預申請、問卷調查等形式，摸排保障對象對於區位、戶型、價格區間等的訴求，待預申請需求積累到一定程度，如“項目套數∶登記意向數”達到1∶1.2及以上，才啓動籌建。對於前期人口流入較多、年輕人較多的城市，如廣州、深圳、鄭州等地，在片區房價相對穩定的情況下，加之前期需求摸排比較到位，保障性住房配租壓力較小。

目前，很多新市民、青年人對保障性住房瞭解程度不高，加之保障性住房在用地、建設、定價、分配管理等方面有很多配套政策，建議可通過“政策發佈+項目推出”方式，讓國企品牌被社會所熟知，從而推動保障性住房項目實施。對城市而言，需關注片區內潛在需求、精準把握需求特徵，與周邊項目形成差異化競爭（價格、配套等）。今年5月17日，全國切實做好保交房工作視頻會議提出，商品房庫存較多城市，政府可以需定購，酌情以合理價格收購部分商品房用作保障性住房。6月20日，住房城鄉建設部召開收購已建成存量商品房用作保障性住房工作視頻會議，明確“推動縣級以上城市有力有序有效開展收購已建成存量商品房用作保障性住房工作”。保障性住房擴面至三、四線城市和縣城，保障力度進一步加大。未來，“多渠道存量盤活+優化增量供給效率”將成爲主要供應模式，需要各地根據本地區房地產市場情況，綜合考慮保障性住房實際需求、商品房市場庫存水平等因素，堅持以需定購、因城施策。

保障性住房建設的國際借鑑

城市住房問題是世界性難題，各國在籌建保障性住房方面有哪些有益探索？

虞曉芬（浙江工業大學中國住房和房地產研究院院長）：城市住房問題是工業革命及城市化發展的必然產物。爲解決這一世界性難題，各國政府從消極救濟轉向積極救濟，採用多種方式，加快保障性住房的籌建。

一是政府向市場收購模式。以韓國爲例，主要通過保障性住房計劃增加公共住房供給。通過市場調研篩選在位置、面積、建築質量等方面符合要求的住房（通常爲公寓或多戶型住宅），然後通過公開招標或直接談判方式與房主或開發商商定購買條件和價格，達成協議後，雙方簽訂購房合同，並通過國家住房基金或公共住房基金支付購房款項，將產權轉移至政府名下後，對收購的住房進行必要改造和維修，以確保其適合居住，再通過公開申請和評估程序分配給符合條件的中低收入青年人和無房家庭。同時，政府採取一系列激勵措施加快收購步伐，例如完善評估方式，合理改善收購上限價格和收購標準；爲擬收購新建住房引入項目融資擔保，通過財政支持或稅收優惠，吸引更多開發商參與；加強部門間協作，簡化項目審批流程，縮短項目週期等。通過政府向市場收購模式，近年來韓國公共住房供應量大幅增加，爲中低收入家庭提供了更多住房選擇。2022年收購3.5萬套，2023年約5萬套。今年7月，韓國發布住房供應新政，重申爲青年和無房羣體擴大供房的政策基調，原計劃到明年利用收購空置房源供應12萬套公租房，此次決定將供應規模再增1萬套以上。

再比如英國，自1980年以來主要通過競爭性財政資金補助、低成本用地和融資支持，依靠非營利組織——住房協會提供保障性住房建設和管理。

二是政府直接新建模式。新加坡最具代表性，1960年成立的建屋發展局（HDB）專門負責向符合條件的居民提供價格較低組屋的規劃、建設與管理。2022年77.76%的家庭居住在組屋，其平均銷售價格約爲市場公寓均價的30%，購買組屋家庭的平均房價收入比約爲4.9，有力保障了全國住房自有化率達90%、每戶一套體面住房目標的實現。政府直接建設保障性住房，需要解決低成本土地與資金兩大關鍵性問題。新加坡《土地徵收法》保障了政府獲地低成本和體量，並平價轉讓給HDB。例如，2021年政府提供的宏茂橋大道一處住宅用地面積約22020平方米，容積率2.8，樓面地價爲每平方米6494新加坡元，較周邊私人住宅用地價格低40%以上。同時，政府還支持HDB多渠道籌集低成本資金，中央公積金通過購買新加坡政府發行的特別債券支持HDB進行公共住房建設；HDB的財政預算納入國家財政計劃，2022/2023財年，政府“居者有其屋”計劃直接補貼46.8億新加坡元，較2021年增長超20%；2022年，HDB發行三次綠色債券共計33億新加坡元，用於住房建設和改造項目。新加坡之所以能持續建設保障性住房，得益於背後強有力的低成本土地供給和資金支持。

三是開發商配建模式。馬來西亞、法國、美國都採用了這種模式。從1981年起，馬來西亞要求在每個私人住宅發展項目中建造30％經濟適用房，並以保障對象家庭年收入中位數的3倍價格銷售。1981年至2017年，私營部門提供了120萬套無財政補貼的低成本房屋，在經濟適用房供應方面發揮了重要作用。政府對經濟適用房品質有較高要求，從房屋面積、質量評估、房屋密度、建築技術、相關配套等方面進行了整體規劃，例如，建築技術方面，要求應用建築信息模型、固體廢物管理、雨水管理和再利用系統、太陽能系統、無線局域網等；配套方面，根據人口比例配套幼兒園、遊樂場、多功能廳等公共設施。通過開發商配建模式，馬來西亞住房保障覆蓋面顯著提高，截至2024年一季度末，各類低成本保障性住房約佔存量的24.43%。

法國立法規定，部分城市在新建任何超過12套住宅或超過800平方米建築面積的公寓樓時，至少30%爲面向低收入家庭的社會租賃住房，計劃到2025年底社會住房保障面達25%。美國則通過稅收補貼方式吸引私營企業配建，1986年根據《稅收改革法（1986）》推出低收入住房稅收抵免政策（LIHTC）項目，按照20%的住房套數以政府認可的租金配租給家庭收入低於當地收入中位數50%的家庭，或40%的住房套數配租給家庭收入低於當地收入中位數60%的家庭，項目持續期限爲30年，經過嚴格評審，開發商可享受聯邦政府給予的連續10年稅收抵免政策，稅收抵免額度轉讓變現最高可達建築成本的60%至70%，政府同時給予長期低息貸款支持，對私人開發商產生較大吸引力。數據顯示，2023年LIHTC項目佔住宅存量的2.49%，超過政府公共住房數量，成爲美國保障房的重要來源。