新增專項債從千億到超3萬億 財政部發文收緊監管

（原標題：新增專項債規模從千億到超3萬億，財政部接連發文收緊監管）

在上半年穩增長壓力較小的窗口期，地方政府專項債券（下稱“專項債”）監管越來越嚴格。

近日，財政部公佈了《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（下稱《辦法》），改變了此前專項債項目監管側重於“借錢”的環節，而是將專項債資金“借用、管、還”都納入績效管理中，真正落實舉債問效、無效問責，以提高資金使用效率，從而防範專項債風險。

2月，財政部還印發了《地方政府專項債券項目穿透式監測工作方案》，對專項債項目準備、建設、運營、專項收入情況進行實時監測，有利於監管部門及早發現並排除專項債風險。

多位財稅專家告訴第一財經，今年上半年經濟穩步增長，財政收入實現較快增長，穩增長壓力相對較小，這也有利於防風險工作推進，專項債近些年增長過快，風險有所加大，爲此財政部等部門強化監管，通過穿透式監管和落實舉債問效，來提高專項債資金效益，防範潛在的風險。

新增專項債規模快速攀升

近些年中國經濟步入新常態，財政收入也進入中低速增長軌道，而剛性支出只增不減，地方政府投入基建“差錢”，舉債必不可少。

而地方傳統的灰色融資渠道風險越來越大，中央在堵住地方違規融資“後門”的同時，開了一道地方發行政府債券籌資的“前門”。其中在基建投資方面，專項債發揮着越來越重要的作用。

爲應對經濟下行，穩投資補短板，專項債發行規模大幅攀升，從2015年的1000億元快速攀升至今超過3萬億元，機構數據顯示近六年專項債複合年增速高達206%。而專項債風險也隨之放大。

專項債規模快速攀升，帶來債務快速累積，而與之相應的收入來源相對單一，且趕不上債務增長速度。

專項債償還主要來源於地方政府性基金收入，這筆收入主要來自賣地，這些年專項債餘額超過政府性基金收入，差額不斷擴大。

比如，2020年底專項債務餘額約13萬億元，而當年地方政府性基金收入約9萬億元，兩者相差已擴大至4萬億元，存在潛在償債風險。尤其是地方政府性基金收入九成以上來自於地方賣地收入，而土地市場波動較大，增加了這種風險。

當然，由於龐大的專項債務並非一年到期，因此按照年均到期還本規模來對比政府性基金收入更爲合理。據此財政部測算，2019年專項債務到期還本保障倍數爲4.49，償債保障能力較好。

專項債除了依賴政府性基金收入償還外，另一大收入來源於項目收益。地方政府能夠發行專項債項目一大紅線，是項目必須有收益，且收益能夠償還借債本息。但實踐中，一些地方爲了搶專項債額度，過分包裝項目，包括對項目收益預計過於樂觀，甚至人爲“注水”，這也增加了未來償債風險。

另外，部分專項債項目投向越來越廣，甚至投向商業、產業等非公益性項目，存在泛化問題。一些專項債項目前期準備工作不紮實，導致資金到位後，項目難以推進，“錢等項目”白白支付利息等。

比如，爲了做高專項債項目收益，有的項目不算項目成本，有的虛增收入甚至創造收入。此外，專項債資金閒置問題由來已久，之前審計發現，有的地方甚至舉債3年的錢躺在賬上，沒花出去。

多措並舉強化監管

官方已經發現這些問題，爲了防範風險，專項債監管不斷強化。全國人大財經委甚至要求相關部門今年指導地方對可能存在風險的專項債項目進行排查，研究制定處置措施。專項債排雷已經啓動。

從宏觀層面來看，控制專項債過快增長十分關鍵。今年新增專項債發債規模史上首次同比出現下滑，這釋放了中央控制專項債過快增長勢頭的決心。

今年國家安排新增專項債發行規模上限爲36500億元，比上一年減少了1000億元。雖然比去年額度有所降低，但新增專項債規模依然處於歷史高位，體現了財政政策在注重可持續性的同時，不搞“急轉彎”，保持政策連續性和穩定性。

財政部部長劉昆明確，專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。這意味着一般情況下，專項債難以維持前些年過快增長勢頭。

而從微觀項目監管上看，今年以來專項債監管也在不斷強化，這主要以穿透式監管落地和專項債資金強化績效管理，確保“舉債必問效，無效必問責”。

以前專項債監管，比較注重“借”的環節，而在債券使用、管理、償還環節關注相對較少，因此專項債監管制度加快“補短板”，推出了專項債穿透式監管，即通過信息化手段，通過採集專項債券財務會計、銀行賬戶等信息，對專項債項目準備、建設、運營、專項收入情況進行實時監測。

如此，一些地方專項債準備項目前期工作沒落實，一些項目建設緩慢資金閒置，一些項目收入不足以償付本息等情況就可以被實時監控，監管部門就可以第一時間發現問題，並督促地方解決這些問題，從而防範專項債風險。

中國社會科學院大學經濟學院吉富星教授告訴第一財經，專項債實行穿透式監管主要目的是提高信息對稱性，通過對專項債項目全過程監控，壓實各級主體責任，從而提高項目全生命週期績效。

今年財政部已經印發了《地方政府專項債券項目穿透式監測工作方案》，專項債穿透式監管邁出實質性的一大步。

其實，地方債風險防範最爲關鍵的是，花錢要見效。而保證這一點，績效評價是主要抓手。而近日財政部公開的《辦法》，正是將專項債舉債問效，無效問責全面推開。

專項債績效管理，從項目借錢之前就開始了。比如，《辦法》要求重點論證實施項目實施的必要性、公益性、收益性，項目收入、成本、收益預測合理性等。

這就可以一定程度上避免專項債項目泛化，淪爲“萬能債”，而回歸有一定收益性的公益性項目，尤其是避免收益注水，確保項目收益能還得上借債本息。

專項債項目運行環節往往是監管的薄弱環節，績效評價的介入，無疑可以監控項目進度，加快專項債資金使用，避免“錢等項目”。而最終績效評價結果好壞，又直接影響地方未來獲得專項債額度的多少，讓績效評價真正得到地方重視，不是“紙老虎”。

中國財政科學研究院政府績效研究中心主任王澤彩告訴第一財經,此次單獨出臺專項債券項目資金績效管理制度，補齊了預算績效管理又一制度“短板”，實現財政資源的優化配置，防範項目低效、無效風險，確保債券“發得出、用得好、還得上”目標實現。

“對專項債資金績效採取全生命週期管理，有利於加強專項債項目建設，降低風險，提高資金使用效益，以實現預期目標。”中央財經大學溫來成教授告訴第一財經。