我見我思-國土計劃應納入農業權思維

圖/本報資料照片

政府精心研議的「國土計劃」,將土地劃分爲「國土保育區、海洋資源地區、農業發展地區,以及城鄉發展地區」,希望導正過去土地使用亂象、避免土地過度集中和土地被掠奪致農場消失、農村地區喪失活力及農地破碎,以及農戶規模偏小,缺乏規模經濟優勢等缺失。

該計劃將農業用地劃爲「農一」和「農二」,最優良的農地劃爲農一,具有良好農業生產環境,或是農業發展多元化地區,可以從事較多元的農業活動畫爲「農二」,兩者土地管制強度前者遠大於後者,加以現行傳統農地生產效率低,營農獲利有限(一般農家平均年所得來自農業收入僅佔總所得20%,其餘須靠非農業收入及政府補貼救助維生),致使農地出售價格遠低於非農業用地,且未來被劃入「農一」與「農二」的土地,要變更作其他用途,雖非絕不可能,但程序勢必較過去更爲複雜和困難,致引發農民的疑慮和抗拒心理。

儘管中央主管部門多次說明,仍無法讓農民安心,有地方政府爲迴應民意,呼籲中央主管部會應召開公聽會、說明會,讓農民清楚瞭解農一與農二的權益何在,以及農民是否有被公平對待。由於各縣市農一、農二畫設標準不一,例如屏東、雲林將臺糖地與公有地畫爲農一,私人農地全部畫爲農二,其他縣市被劃爲農一的私人農地持有者紛紛要求比照辦理,中央部會如何應對外界都在看。事實上,歐盟推動的《綠色新政》旨在避免土地過度集中、搶佔農地、促進農業生態用地、促進世代更新,但同樣遭遇民意亂流,推動備感吃力。

■轉型生態農業,政府應拿出多元方案

雲林縣政府爲彰顯農民在確保糧食安全,營養健康,維護環境永續和植物遺傳多樣性的貢獻,提出「農業權」主張,要求政府對農業做更完備的保護和補助,有效提高農民的收益和務農意願。近年來,人們也越來越認知到落實農民權利的重要性,日本政府正積極推動環境保護型農業直接支付補助金制度;英國官員也坦承在天然環境保護方面的許多問題,只能透過良好的農業來解決。

前述對臺灣未來影響深遠的貢獻,屬公共事務更是全民的責任,非屬農民專責,農民若願意承擔更多更大的責任,政府自當主動給予額外的獎勵。例如英國透過永續農業激勵 計劃向農民和土地管理者提供報酬,鼓勵他們採取或維持永續農業和土地管理做法。特別當農民爲增強環境生態維護,實施有機友善生態種植(養殖),可能須降低放養量,施肥,用藥等,進而影響到總產量及收益,政府理應予以合理補償;尤其如何推動傳統農業朝向生態農業轉型,不能只靠補貼更需要有長遠且完整的培訓計劃,技術傳授,低利融資貸款和行銷規劃。賴政府對農業權應該予以重視,並集思廣益提出具體可行的多元方案,而不只是堆疊式補貼。

■「農業爲本,綠能加值」變調,農民難信服

事實上,農(漁)業權還包括政府須確保農漁民他們所賴以維生的土地、森林、河流和海洋以及市場等的優先使用權,農民應享有土地、種子、水、生物多樣性和國家資源,以及社會保障、適當醫療照護和工作安全的保障。目前國內彰化、臺南、雲林部分地區,農漁民賴以爲生的土地(國有地),正被光電業者所搶佔,當地農漁民質疑賴政府並未落實「農業爲本 綠能加值」,農地農用優先的承諾,致抗爭一直未能平息。

土地是傳統農業的生產根本,它是一種寶貴、稀缺的資源,沒有土地農民就無法爲人類生產足夠的糧食。然而隨着農業科技不創新與運用(如物聯網、5G、電子感測器、大數據、區塊鏈、人工智慧等資訊化、智慧化技術),已有不少傳統農業升級爲AI、氣候智慧型、低碳綠能農業等,不僅降低對土地,能源及水土資源依賴,有效減少糧食損失,還能大幅提高農業生產效能和農民所得。因應未來趨勢,臺灣究竟還需要保留多少農地?理想區位如何劃定?產業如何做最適分配?如何鼓勵移轉?未來經費該如何配合投入等等,這些政府部門理應及早規劃並納入國土計劃,對農民纔有說服力,國土計劃才能順利推動。