未明確定義農民 德國以「農業經營計劃」確保農地農用
▲臺灣獨特的「豪華農舍」現象，不僅稀釋農地面積，更可能影響鄰近水稻生長、污染灌溉系統。（圖／記者張語羚攝）
文／張語羚
「越來越多農田，不是種田是種房子，」宜蘭縣議員薛呈懿說，她這幾年搭客運往返北宜看到宜蘭變醜了。雪山隧道通車後，每逢假日一定大塞車，車潮伴隨着人潮，人潮帶來的錢潮不只壯大宜蘭觀光，大把大把的錢也灑進了宜蘭人引以爲傲的農田，一卡車一卡車的廢土就這麼倒進了肥沃的蘭陽平原，長出7600棟以鋼筋維水泥爲骨幹，永遠不會結穗的「豪華農舍」。
隨着民間反彈聲浪益發高漲，宜蘭縣長林聰賢在今年2月緊急喊卡，暫停所有農舍建照核發兩個月，162件建照申請案也全部退回。4月7日公佈《興建農舍申請人資格及農舍建築審查辦法》，所有農舍起造人必須有「農業經營事實」，且簽下務農切結書，農業處長楊文全說，到4月21日爲止未核發任何新建照。
熟悉德國農地管制政策的政治大學地政系教授顏愛靜認爲，「其實今天談農舍的問題有點末端」，應該從最源頭進行土地使用管制。2012年，顏愛靜接受農委會補助前往德國東南部的巴伐利亞邦（Freistaat Bayern）考察，那裡是德國農業重鎮，歐盟許多共同農業政策都會先在巴伐利亞邦實驗再擴及全歐洲。
▼巴伐利亞邦Bernried鎮長Josef Steigenberger（左一）說明該鎮的土地使用計劃，並於會後與顏愛靜（右二）合影。（圖／顏愛靜提供）
顏愛靜指出，德國的土地使用管制非常嚴格，「不是隨便說你是農民就可以蓋房子」，農舍必須蓋在住宅區或農業住宅區，嚴格落實市鎮土地使用計劃，如果屬於計劃範圍內土地可以申請新建或改建房舍，若屬於計劃範圍外的土地則不行，更不能以個案申請變更等方式通過，避免農舍、工廠等「亂長」在農田中，保存農地的完整性。
▼巴伐利亞邦Wayern鎮住宅集中形成聚落，即爲該地的住宅區或農業住宅區。（圖／顏愛靜提供）
在德國，買、賣農地超過兩公頃必須經過許可，避免農地過於集中在某些爲了炒作買地的富人手中，造成農地不健康分配。審覈的辦法也很特別，賣家土地附近的專業農、兼業農、非農民可依序獲得優先承購權，簡單來說，如果沒有專業農要買，兼業農纔可以買，除非兼業農不買，接着才輪到非農民。
此外，德國專業農的定義非常明確，年收入需達到5萬歐元，要有一位全職人員且必須是農場主人，一年最少工作280天，兼業農收入則需介於2.5到5萬歐元，不一定須爲農場主人，可以從事其他非農工作，即所謂的「半農半X」，一年最少須從事農業工作140天，兩者的共通點就是「收入」和「時間」，專業農、兼業農皆明確登錄在政府資料中，各種補助政策會因身分不同有所不同，種種措施都是希望促使兼業農轉而成爲專業農，培養更多的專業農照顧農地，確保德國農業結構不致分崩離析。
▼巴伐利亞邦農村重視地景保護，因此道路不會是筆直的，略爲蜿蜒曲折保留環境原始風貌。（圖／顏愛靜提供）
農地移轉不僅牽涉面積、買家身分，雖然有專業農、兼業農到非農民的承購順序，但其實德國的「農民定義」是架構性的規範，每個地區都享有自由解釋的空間，一方面讓各地主管機關順應當地情勢，一方面避免法律不斷更改的風險，農業和其他經濟領域一樣隨時都在變動，像是二戰後認定有5頭牛者爲農民，但現在一般大約養35 到40 頭牛。
德國保護農地的關鍵在於「農業經營計劃」，雖然有兩公頃以上農地移轉需經許可、承購人優先順序等條件，但是農地移轉或承租其實沒有規定資格必須爲「農民」，只有優先購買權，不管真農民、假農民都必須提出農業經營計劃，這塊地要種什麼、多少公頃、資金來源與使用等都要有明確的說明，確保買到或租到土地的人一定會「農地農用」，嚴格執行法規讓假農民也不得不當真農民。
▼巴伐利亞邦Wayern鎮畜牧業以放牧爲主，牛隻可以徜徉在大片草原上。（圖／顏愛靜提供）
德國一系列的農業政策早在1960年代就有了，巴伐利亞邦糧農林業部部長Hans Eisenmann曾於1971 年年度預算審查會中說：「大部分人只看眼前利益，現代的工業社會只會從生產線製造的角度看待糧食生產，卻無視於農民的效率不能用工業生產標準來衡量。」也許這就是臺灣農田種滿房子的原因，大都爲了投資獲利或滿足田園夢等眼前利益，長遠來看，保留農地的價值絕對遠超過帳面上驚人的數字，農村地景、生態和糧食安全等都不是金錢就能夠買得到。