數據專家談 | 清華大學湯珂：有效擴大數據資源供給，更好服務經濟社會發展
《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關於加快公共數據資源開發利用的意見》(以下簡稱《意見》)日前發佈，這是中央層面首次對公共數據資源開發利用進行系統部署。
與此同時，國家數據局會同有關部門研究起草了《公共數據資源授權運營實施規範(試行)》(公開徵求意見稿)、《關於促進數據產業高質量發展的指導意見》、《關於促進企業數據資源開發利用的意見》等多份政策文件，向社會公開徵求意見，預計今年年底之前將陸續正式公佈。
隨着國家數據局出臺的重要政策文件相繼落地，國家數據基礎制度建設正在逐步完善，爲數據要素開發利用、數據要素產業高質量發展建立了重要政策基礎。
促進公共數據資源開發利用
相關文件的出臺對公共數據資源開發利用具有重要目的和意義。
一是增加公共數據資源的有效供給。長期以來，公共數據開發利用的核心阻礙是公共數據數源部門“不敢”和“不願”情況下形成的公共數據資源供給的嚴重不足。《意見》明確指出要通過統籌推進政務數據共享、有序推動公共數據開放以及鼓勵探索公共數據授權運營來激發公共數據資源的源頭供給動力，擴大公共數據資源的供給規模和質量，爲後續開發利用以及全國統一數據要素市場的形成和發展提供基礎。
二是促進公共數據資源的開發利用。過去由於資源供給、授權運營等體制機制頂層設計和配套政策的缺位，公共數據資源的潛在價值長期得不到有效挖掘釋放。因此，《意見》着力釋放用數活力，明確指出要通過豐富數據應用場景、推動區域數據協作、加強數據服務能力建設、繁榮數據產業發展生態等四個方面工作鼓勵各方力量參與公共數據資源的場景開發和流通利用。
三是規範公共數據資源全過程管理。此前各地紛紛就授權運營展開實踐探索，並取得了初步成效。然而，由於缺少頂層設計和配套實施文件的規範指引，部分實踐出現一些問題。相關政策文件對公共數據的採集、生產、加工、使用及產品經營等全生命週期進行了規範，着重強化了對公共數據資源管理、授權實施和運營監督過程的規範與管理。
未來預計對數據要素的開發利用會產生三大影響。
一是提升規範性。相關政策文件的出臺爲公共數據資源的開發利用構建了堅實的制度框架與和操作規範，當前及未來可能出現在公共數據資源開發利用各環節的市場混亂與違規行爲將得到顯著的規範與遏制，有效推動公共數據資源開發利用向更加規範、健康、有序的方向發展。
二是增強透明度。通過構建完善的數據資源管理、授權實施及運營監督機制，特別是提出信息披露制度要求，能夠顯著提升公共數據資源開發利用過程的透明度與公開性。增強市場參與者的信任，並激發他們積極投身於公共數據資源開發利用實踐探索的熱情與動力。
三是改善公平性。《意見》及《實施規範》強調實施機構必須以公平競爭方式選擇運營機構，同時後者必須面向市場公平提供數據產品和技術服務，且不得實施壟斷協議、濫用市場支配地位等不正當競爭行爲。顯著提升公共數據資源市場的公平性和公正性，吸引更多市場主體積極參與公共數據產品及服務的創新應用與再開發。
更好釋放公共數據資源價值
相關文件提到了政務數據共享、公共數據開放、公共數據授權運營三種模式。三者的對象、用途和方式不同，但最終目標都是要“在保障安全的前提下，有效擴大公共數據資源的供給，更好釋放公共數據資源的價值，更好服務經濟社會的發展”。
政務數據共享指的是各級黨政機關之間爲實現政務協同和高效服務而進行的跨層級、跨地區、跨系統、跨部門、跨業務的數據共享交換。流通對象是政務數據;用途是政府內部的政務數據資源整合和互通有無，以更好地依法履職，提高協同監管能力、改善公共服務水平;方式是跨層級、跨地區、跨系統、跨部門、跨業務的數據共享交換。
公共數據開放指的是在維護國家數據安全、保護個人信息和商業秘密的前提下，數源部門將部分非涉密、非敏感的公共數據資源面向企業和社會公衆開放，以供各類市場主體和個人進行開發利用。流通對象是非涉密、非敏感的公共數據資源，用途是“保障企業和社會公衆獲取和利用公共數據的權利，更好發揮數據對生產生活、科學研究、社會治理等各個領域的公益服務作用”，方式是“應開盡開”原則下的免費開放。
公共數據授權運營則是指“將縣級以上地方各級人民政府、國家行業主管部門持有的公共數據資源，按照法律法規和相關要求，授權符合條件的運營機構進行治理、開發，並面向市場公平提供數據產品和技術服務的活動。”其目的是在不危害國家安全、公共利益，不侵犯商業秘密和個人隱私、個人信息權益的前提下，將公共數據資源進行清洗、脫敏等處理後公平的授權給運營機構並引入社會力量一同進行開發，以形成數據產品和服務提供給社會，充分釋放公共數據價值。可以採取整體授權、分領域授權、依場景授權等方式。
公共數據資源授權運營要保護各方利益
在公共數據資源授權運營的過程中，需要注意保護各方利益。
從供給側來說，公共數據授權運營涉及三類主體：第一類是數源部門。數源部門的數據採集、整理、存儲等成本需要進行補償以確保其供給的可持續性。部分省份探索以“計費不收費”的方式進行覈算。第二類是初步(一級)開發階段的公共數據運營主體。爲了兼顧授權運營活動的可持續性以及公共數據資源的普惠利用，運營機構以政府指導價下的“保本微利”方式向產業、行業供給數據。第三類是再(二級)開發階段的市場主體。應結合應用場景以市場化的定價模式形成公共數據產品和服務提供給市場。
從需求側來說，對於公益事業羣體，如政府、公益組織等，定價策略應傾向於有條件無償使用，以最大化社會總福利。對於市場化的機構，其定價需遵循市場規律，“實行政府指導定價管理”，以確保價格的合理性與市場的穩定性。
後續國家數據局會同國家發展改革委研究制定的相關價格和收益分配政策將實現對以上供給側和需求側各類參與主體的收益分配進行規範。
公共數據資源將在更大範圍落地應用
公共數據資源的應用領域將進一步拓展，不僅在已成熟的交通、氣象等領域繼續深化應用，還將在醫療、教育、城市基礎設施服務(如水電氣)等多個關鍵領域實現落地應用。
一是醫療領域。個性化治療方案，基於患者的基因信息、生活習慣、過往病史等多維度數據，運用大數據分析爲患者量身定製治療方案，顯著提升治療效果，減少不必要的藥物副作用。遠程醫療與健康管理，通過可穿戴設備、移動健康APP等工具廣泛收集患者的生理指標數據，結合雲計算和5G通信技術，實現遠程監測、諮詢和治療，特別是在偏遠地區，顯著提升醫療服務的可及性和效率。AI輔助診斷系統，基於海量醫療影像和病歷數據，利用深度學習、機器學習等人工智能技術，開發更精準的疾病診斷模型，智能識別病變區域，提供初步診斷建議，減輕醫生工作負擔，提高診斷效率和準確性。
二是教育領域。智能學習平臺和AI助教，基於教育領域的學習行爲和成效評估大數據，智能學習平臺深入挖掘學生習慣、興趣及能力，智能推薦個性化學習資源路徑。AI助教即時分析學習進度與難點，提供精準學習反饋與輔導，基於歷史學習數據，預測潛在障礙並提供解決方案。去中心化的在線協作與社羣學習，利用區塊鏈技術建立去中心化的學習社羣，充分挖掘學生的創意想法、學習心得、交流互動等大數據，促進師生、生生之間的實時交流和資源共享，激發創新思維與團隊能力。
三是城市基礎設施服務(如水、電、氣、暖)領域。智能水網，通過在水管網中部署傳感器，結合物聯網技術和大數據分析，實時監測水壓、水流量和水質，預測需水量並實現水資源的精準調度與管理。智能電網與微電網，通過實時採集不同區域的電力需求、天氣、分佈式能源發電量等數據，利用大數據和人工智能進行電力需求預測，實現分佈式能源的優化管理，並通過動態電價機制有效平衡電網負荷，提升供電穩定性。智能燃氣網，通過實時監測燃氣管道的壓力和流量數據，利用物聯網和大數據技術精準識別泄漏風險，降低事故發生率，並基於歷史用氣數據提供個性化節能建議，提高用氣的安全性與經濟性。
四措施保障數據資源安全供給、流通、開發和應用
在具體實踐中，必須嚴格按照《個人信息保護法》《數據安全法》和《網絡安全法》等相關法律法規規定，在不危害國家安全、公共利益，不侵犯商業秘密和個人隱私、個人信息權益的前提下，遵循“原始數據不出域，數據可用不可見”原則，通過授權運營對公共數據進行開發利用。具體來說，涉及國家秘密、泄露後可危害國家安全等公共數據屬於高度敏感數據，不能授權運營;涉及個人隱私和商業秘密的數據需要經過匿名化和去標識化等脫敏處理，採用“原始數據不出域，數據可用不可見”的方式開展後續授權運營實踐，降低隱私泄露的風險。
爲確保公共數據資源的安全供給、流通、開發和應用可以採取四大保障措施。
一是規範公共數據資源授權運營和開發利用的全流程管理。從公共數據採集、存儲、處理到開發利用等各個環節都應建立相應的管理制度和操作規範以確保公共數據的合規性和安全性。
二是技術保障措施。利用隱私計算、聯邦學習、區塊鏈等前沿數字技術實現公共數據的“原始數據不出域，數據可用不可見”，強化隱私保護;同時加強數據加密、訪問控制等安全措施以確保公共數據在傳輸和存儲過程中的安全性。
三是強化監管。《實施規範》已經基本建立健全公共數據授權運營的監管機制和考覈機制以確保運營機構依法依規開展業務並承擔相應的安全管理和數據保護責任。
四是數據管理部門的統籌指導。數據管理部門應加強對公共數據資源的統籌管理和協調推進工作;同時加強與相關部門的溝通協作共同推動數據資源的開發利用和安全保障工作。
兩點建議
加快公共數據資源開發利用，對釋放數據要素價值，助力形成新質生產力，加快實現中國式現代化和高質量發展具有重要的意義。因此，希望數據要素產業鏈企業能夠加大數據要素流通，探索數據要素創新應用，持續繁榮數據要素市場，做強做大數據要素產業。
一是勇於探索。目前，地方授權運營的探索不僅取得了階段性成效，也爲本次政策起草提供了地方實踐基礎。未來，應結合地方和行業實際情況，在政務數據共享、公共數據開放和授權運營方面進行持續探索與迭代，形成應用案例和典型。
二是促進場景開發。場景開發是公共數據資源釋放其真正價值的關鍵環節，各地政府應重點推動公共數據在實際應用場景中的落地與創新，以推動數據驅動的社會進步和經濟發展。
作者：清華大學社會科學學院經濟學研究所教授、至善書院院長 湯珂
編輯：曉燕
指導：辛文