盧鋒：“一帶一路”推進機制的“四輪驅動”視角——深化未來合作需創新對外投融資模式

*本站財經智庫原創文章轉載需經授權。本文不構成投資決策。

作者|盧鋒、潘鬆李江

▲盧鋒（北京大學國家發展研究院教授）

“一帶一路”推進機制的“四輪驅動”視角——深化未來合作需創新對外投融資模式[1]

盧鋒、潘鬆李江，2023年11月28日

2013年“一帶一路”倡議提出十年來相關合作取得廣泛成就，其中最具既視感和影響力的內容應屬大規模基建提升了參與國互聯互通水平。2023年10月19日第三屆“一帶一路”國際合作高峰論壇主席聲明指出：“一帶一路”倡議“開展了3000多個務實項目，拉動近1萬億美元投資”。大規模基建改變了世界經濟地理版圖，提升了參與國的工業化水平與民生福祉，成爲當代國際經濟合作發展的教科書級別案例。

爲什麼“一帶一路”大規模基建成效彰顯？中國爲何能發揮特殊推動作用？2015年筆者和合作者在“爲什麼是中國”一文中 ，從工程建造、工業製造、國民儲蓄和外匯儲備等方面討論了我國推進“一帶一路”優勢條件。從過去十年以及新世紀初年以來“走出去”實踐經驗看，上述優勢條件具體表現基於四種能力系統作用的“四輪驅動”效應：一是我國企業大規模國際承包工程能力，二是實施工程中通過貿易對相關設備、材料的配套供給能力，三是通過直接投資與各類基金提供直接融資，四是通過多種機構各種貸款提供債務融資。

對很多參與國而言，我國上述“四輪驅動”能力對大規模基建所需條件的“系統性匹配”，是“一帶一路”合作具有特殊吸引力的重要機制原因，是中國在推動和引領相關合作方面能夠發揮獨特作用的根源所在。下面首先從東道國訴求與現實制約角度討論“四輪驅動”概念，然後分別考察我國四種能力提升及其在“一帶一路”合作中實際展開發揮情況，最後結合近年全球主權債務風險影響探討未來深化合作需創新對外投融資模式。

1、東道國的訴求與制約

要理解很多國家願意積極參與中國倡導的“一帶一路”合作，就需要分析這些國家發展的需求意願與現實制約。不少“一帶一路”共建國家的經濟發展水平和工業化水平相對落後，他們都知道“想致富，先修路”的經濟發展道路，希望通過大規模基礎設施建設推動經濟發展，然而與其比較普遍的國情條件相聯繫，這些國家通常面臨多方面現實制約。

首先是工程建造層面的制約。中國在長期發展中逐漸培養出了大規模工程建設能力，這需要時間和經驗積累，也需要國民經濟規模和結構方面的具體條件，然而這些條件對於很多發展中國家並非普遍具備，實際上很多共建國家通常缺少大規模現代工程建造能力。另外，大規模基建需要各種機械設備和材料物資等資本品投入，這需要比較發達的工業製造能力才能提供，對此很多國家國內生產系統也難以自我供給。

其次是融資方面的制約。大規模基建通常需要鉅額投資，這就要求相關國家在特定時期減少總消費，在當期經濟產出中騰出一個較大部分轉化爲儲蓄和投資。另外實施基建總會需要從國外進口基建項目需要的至少一定比例資本品，爲保證進口償付能力還需要本國相應出口創匯能力作爲配套。然而如同發展經濟學領域“雙缺口”模型所假定得那樣，很多發展中國家缺乏必要的儲蓄動員能力，更是面臨出口創匯能力不足限制，由此構成宏觀經濟層面的資金和外匯制約。

在開放經濟環境下，理論上一國可以通過對外貿易與國際融資方式超越上述限制從而推進必要基建工程。例如對工程建築和設備材料的制約，可通過從國外進口相關勞務和貨物加以滿足彌補，表現爲東道國項目業主可在國際承包工程市場發包邀約外國承包商承建。又如對“雙缺口”結構特點派生的融資能力限制，可通過吸引外國企業投資加以彌補，也可以通過從多邊金融機構、外國官方或金融機構、國際資本市場等渠道獲取債務融資來應對。

這裡需要指出的是，利用開放條件超越上述兩重製約，其現實可能性或難易程度具有顯著差異。對於工程建造能力方面制約，如果東道國有足夠資金支持，可直接在國際承包工程市場上通過招標與國際工程承包商達成工程勞務合約。從現實情況看，國際承包工程市場具有買方市場特點，承包商之間通常存在比較競爭激烈，在項目發包方資金到位前提下，現匯工程項目招標不難找到國際工程承包方，甚至在交易條件上具有較多選擇性。

然而解決融資制約困難則不然。直接投資通常對東道國經濟基本面和行業盈利預期有比較嚴格要求，因而招商引資對很多發展中國家而言往往都力不從心難盡人意。由於缺乏較健全的國內資本市場，很多發展中國家也難以吸引大量國外證券投資流入。在債務融資方面，雖然世界銀行等多邊金融機構會向發展中國家提供援助性貸款，然而其資金規模有限通常供不應求；如果要利用國際資本市場進行債務融資，又往往面臨信用不足和收益率過高難以承受等約束。

簡而言之，藉助外部條件克服工程與融資約束面臨的不對稱性，就是有錢不愁買不到承建工程服務，但是沒有錢則“巧婦難爲無米之炊”，因而得到融資支持往往是更爲關鍵的現實約束。透徹瞭解上述制約以及藉助外部資源難易程度差異，便不難理解中國積極參與“一帶一路”能在大規模基建領域較快成效彰顯的機制性原因：關鍵在於上述“四輪驅動”爲超越相關約束特別是融資制約提供了系統性匹配條件與閉環性解決方。

2、“四輪驅動”之一：對外承包工程

工程營建修造是帶來“一帶一路”大規模基建成就的直接經濟活動，對外承包工程是我國企業參與“一帶一路”工程建造的基本途徑，我國對外承包工程規模拓展反映了改革開放時代我國經濟發展以及政策調整帶來的相關能力提升。

中國在計劃經濟時期幫助了一些友好國家進行基礎設施建設，上世紀70年在非洲修建的坦贊鐵路就是典型事例，這類大型工程大都是我國政府部門援外辦公室負責推進實施。本文討論的通過對外承包工程實施各類境外基建項目，仍包含一定數量官方援建項目，其絕大部分則是基於市場機制形成並大都通過國際市場競爭實現的。改革開放時代特別是進入新世紀以來這方面能力的鍛造提升，根本上是國內城市化工業化推進帶動基建能力歷史性提升的產物，同時也是一系列針對性政策調整與企業長期探索歷練的結果。

1978年國務院批准有關部門《關於擬開展對外承包建築工程的報告》，肯定“組織我國建築力量進入國際市場”的積極意義，開始改革我國由相關行政部門實施對外基建和其它援助的體制，並着手組建幾家部門窗口性公司，開啓用市場化方式參與對外承包工程的先河。進入21世紀後，多項因素綜合作用推動我國對外承包快速增長：國家鼓勵企業“走出去”，2000年32文件推出多項相關融資政策，同時我國基礎設施建造能力隨着國內城市化和工業化推進大幅提升，國際收支也從早先逆差壓力轉變爲持續雙順差並伴隨外匯儲備規模飆升。2013年我國提出實施“一帶一路”倡議，推動對外工程承包等國際經貿合作規模快速擴大。

下圖顯示我國對外工程承包從21世紀初新籤合同額每年不到100億美元，迅速增長到近幾年新籤合同額約2500億美元，其中完成營業額達到1500-1700億美元左右。不過數據顯示近年我國對外工程承包呈現回落態勢，新籤合同額從2017年峰值徘徊回落，完成營業額2019年以後也顯著回落。這意味着我們在“一帶一路”合作中可能面臨一些現實問題需要解決。

下圖顯示，我國對外承包工程遍及世界各地區，佔比由高到低依次是亞洲、非洲、歐洲、拉丁美洲、大洋洲和北美洲。發達國家的工程承包項目往往附帶自有資金，這類項目競爭性更強；受隱含保護主義等方面因素影響，發達國家的工程承包商在其國內或在其它發達國家工程承包市場上仍佔據某種優勢。近年亞洲和非洲通常佔到我國對外承包工程總量的80%上下，顯示我國在與中低收入發展中國家的承包工程合作中更具有競爭力。

我國對“一帶一路”共建國家的工程承包規模同樣經歷了顯著上升。從下圖報告的我國在共建國家承包工程完成營業額及其增速來看，新世紀以來我國對共建國家的完成營業額出現快速增長，從2000年的不到50億美元分別上升到2019年的峰值943.6億美元（狹義）和1447.4億美元（廣義）。不過近年同樣出現增長相對或絕對回落調整的情況，提示“一帶一路”合作出現一些新情況新矛盾需要應對。

3、“四輪驅動”之二：設備和材料

開展“一帶一路”基建工程離不開大量設備材料等資本品投入。我國擁有系統而發達的工業體系，具備爲大規模基建項目提供所需設備和材料等資本品的供給配套能力。從國際經驗看，一國對發展中國家提供優惠條件（如優惠貸款）合作實施基建投資項目時，一般傾向於從本國配套項目實施需要的設備和材料。我國實施這類項目時自然也願意從國內進口供給相關配套設備材料，相關政策對此包含鼓勵性內容。就此而言，“一帶一路”合作推動的大規模基建承包工程合作，對釋放國內相關行業產能過剩壓力不無積極意義。

目前未能獲得中國與“一帶一路”國家因爲上述合作基建項目派生的設備與材料等資本品貿易的數據。從下圖報告的整體貿易數據看，我國對共建國家的貿易額在2001年以來迅速增長，從2000年的不到1000億美元上升至2022年的20547億美元（狹義）和27781億美元（廣義），數十倍增長的相當部分應與合作基建派生的配套設備與材料等物品貿易有關。雖然中途經歷了兩次短暫下滑，但從2015年以來總體呈現快速增長趨勢。

不過從下圖有關機構提供的中國與共建國家貿易額指數看，2021年以後相關貿易額指數出現高位波動回落動態，今年一度出現月度負增長情況。

4、“四輪驅動”之三：對外直接投資

大規模基建通常需要投入鉅額資金，確保資金供給是規劃實施大型基建項目的前置條件之一。有些國家特別是高收入和發達國家或部分新興經濟體，有能力自行提供資金推進基建項目，這時即便其國內工程建造能力不足，也不難在國際勞務工程市場上通過招標購買工程承包服務。從國際工程承包商角度看，這類現匯項目通常面臨激烈競爭具有供不應求特點。

“一帶一路”參與國大部分是中低收入國家，相當比例還是低收入國家，這些國家通常缺乏國內融資能力，外部融資也面臨較多制約難遂人意，我國較強融資供給能力對推動相關合作發揮關鍵作用。我國對“一帶一路”諸多融資方式大體可分兩大類：一是對外直接投資（OFDI）與各類基金提供的直接融資，二是各種金融機構通過不同類型信貸提供的債務融資。

數據顯示，我國OFDI金額從2003年的29億美元，快速增長到2016年的峰值1961.5億美元。雖然2016年到2019年規模下降，但在2021年回升到了1788.2億美元。從我國對“一帶一路”國家投資規模來看，我國OFDI金額從2015年的148.2億美元上升至2022年的209.7億美元，對共建國家直接投資佔所有對外直接投資的比例也從2015年的13.8%上升至2022年的17.9%。

對外直接投資意味着我國企業在東道國興建工廠、礦山、交通運輸等基礎設施和製造業產能項目，爲此需要實施不同規模的基建工程。直接投資爲東道國帶來儲蓄和外匯，有助於解決這些國家的“雙缺口”限制。從中國發展經驗看，對外開放一個重要特點是吸引了大量外商直接投資，對經濟轉型成長髮揮了積極作用。我國企業現在向“一帶一路”國家進行直接投資有望產生類似積極效果。

我國作爲投資母國，相關企業直接投資在實體經濟部門形成海外權益資本。如果投資決策符合預期，則有可能獲得經營利潤。不過直接投資規模受到多方面因素制約：如投資企業需對東道國經濟形勢與特定行業進行具體考察，確保符合長期投資條件；直接投資形成固定資產流動性較低，萬一東道國政經形勢發生超預期變動會面臨更大潛在風險；另外某些行業投資還可能受到包含意識形態複雜因素影響。

中國還設立了多種基金支持“一帶一路”投資。2014年設立的絲路基金規模最大，爲400億美元和1000億元人民幣。作爲中長期開發投資基金，絲路基金重點支持“一帶一路”共建國基礎設施建設、資源開發、產業合作等有關項目；投資方式以股權投資爲主，也靈活採用債權、擔保、名股實債、夾層可轉債等工具組合。截至2022年底，絲路基金累計簽約項目70餘個，投資項目遍及60多個國家和地區，承諾投資金額超過200億美元。

我國還創設了多隻國際性基金和地方性基金支持“一帶一路”投融資。據報道，截止2018年7月與“一帶一路”相關的國際性基金共有23只，合計規模超過1萬億人民幣。如2016年設立的中非產能合作基金，圍繞非洲“三網一化”[2]建設戰略開發業務，截至2021年3月已累計投資21個項目。另據有關機構數據，2014-2017年國內各地先後成立52只地方性絲路基金，總資金規模達3081.55億元，其中國有資本佔比高87%。

5、“四輪驅動”之四：信貸債務融資

各類貸款債務融資是我國向“一帶一路”大規模基建提供資金支持的最重要方式。觀察相關案例可見，我國與“一帶一路”參與國就特定基建項目達成合作計劃，往往包含國內特定金融機構提供貸款支持內容。

與計劃時期對外融資基本採取無償捐贈和無息貸款方式不同，改革時期特別是進入21世紀以來，我國對涉外信貸融資實施了多次體制和政策調整創新，逐步形成近年以官方援助爲引導、政策性金融機構爲主力、各類市場性金融主體積極參與的多元化債務融資體系，對於“一帶一路”大規模基建和互聯互通合作發揮了關鍵性推動作用。

下圖列舉我國對外官方捐贈以及若干主要信貸機構與融資方式類型，其中債務工具包括官方無息貸款、進出口銀行兩優貸款、國開行開放性貸款、各類商業銀行以及其它機構貸款，另外中信保作爲官方出口信用擔保機構也在對外信貸體系中發揮了重要作用。圖形還示意表達不同機構和融資種類的“政策性優惠性”與“市場性商業性”相對重要性。

我國官方未提供對外貸款國別債權信息，定量考察需藉助國際組織和研究機構創建維護的相關數據庫信息，這方面利用較多的是世界銀行國際債務統計數據庫（IDS）。世行要求成員國公佈對其它國家外債信息，把成員國報告的對中國負債加總，可以看作我國對相關國家債權總額的一種估計。數據庫涵蓋的120多個國家絕大部分是“一帶一路”共建國，世行數據庫或低估我國對相關國家債權，然而仍是較爲可靠數據來源。

下圖世行數據顯示，我國對低中收入國家債權從新世紀初的55.5億美元增長到了2021年的1799.8億美元，增長20多倍。近年我國相關債權增長持續減速，2021年增速回落到2%。我國對低、中收入國家債權相對其總債權佔比並不高：IDS數據中我國債權佔低、中收入國家總體債務比率很小（或不到3%），對低收入國家佔比較高（超過10%）。不過我國對外債權在低、中收入國家的雙邊官方債權中佔比最高，達到30.4%。

我國對“一帶一路”共建國家債權同樣經歷快速增長。數據表明新世紀以來我國對狹義和廣義“一帶一路”共建國家的債權額分別從2000年的23.25億美元和62.07億美元增長至2021年的789.99億美元和1752.46億美元，增幅超過30倍，高於IDS樣本國債權整體增幅。不過過去十餘年我國債權增速也呈現下降趨勢，2021年狹義與廣義參與國債權增速分別降到7%和2.8%，增量降到十多年前。

6、主權債務風險影響

我國四種能力優勢的現實發揮形成推進“一帶一路”合作“四輪驅動”機制，不過數據顯示近年來我國與共建國家的承包工程規模、國際貿易規模、債務融資出現增速顯著回落甚至負增長情況，提示原有合作機制在新的全球經濟環境下面臨某些瓶頸制約。出現新困難的原因是多方面的，就外部環境而言，較多發展中國家2015年前後以來國內經濟增長動能減弱、尤其是部分國家主權債務風險上升，對原有合作機制提出新挑戰。

歷史上發展中國家不乏主權債務風險集中釋放經歷。如上世紀80和90年代，拉美債務危機和“重債窮國（HIPCs）”債務危機先後密集發生，後經國際合作多邊治理危機先後化解，到新世紀第二個十年初全球主權債務風險整體降低到當代較低水平。近年來，新一輪主權債務違約風險再現，截止2023年8月數據，廣義債務違約國家數達到22個，佔比10.2%。

除了疫情衝擊外，發展中國家內外環境多重演變因素推動形成新一輪主權債務風險上升形勢[3]。其一，債務規模的空前擴張構成了主權債務風險的基本背景；其二，發展中國家經濟走弱是債務風險上升的主要根源；其三，美西方大通脹與宏觀週期逆轉是加劇主權債務風險的重要推手；其四，國際合作治理能力不足掣肘主權債務風險防控也是原因之一。

目前，債務風險已經成爲推動和深化“一帶一路”合作的現實制約因素之一。如果說我國在共建國家承包工程是推進大規模基建和互聯互通的主要抓手，那麼債務風險倒逼信貸融資調整可能帶來兩方面制約效應：一是東道國舉債空間相對收縮，興建大型工程的現實需求階段性減弱，會制約我國在這些國家承包工程擴張速度和節奏。二是某些已陷入嚴重債務困境的共建國家，其新增債務可投入基建投資比例會顯著下降，進一步制約承包工程與基建投資增長。未來深化拓展“一帶一路”合作需針對上述問題創新投融資方式。

7、小結和政策討論

“一帶一路”大規模基建提升互聯互通水平成效彰顯，實證研究該領域合作規模多年快速擴大與近年調整的經濟邏輯，對我國深化“一帶一路”合作應有借鑑意義。依據對東道國政策訴求與現實制約的觀察，我國同時擁有現代工程建造與大規模融資能力，是促成“一帶一路”基建成效彰顯的關鍵條件。從實際情況看，實施工程承包和設備材料配套能力在國際市場上較容易獲得替代供給，債務融資能力則替代性較低和現實稀缺度較高，相關必要能力的“系統性匹配”是我國能快速推進“一帶一路”合作的密碼。

隨着近年來全球主權債務風險釋放，我國債務融資節奏放緩並伴隨承包工程減速調整，債務風險導致的我國債務融資能力下降成爲深化“一帶一路”合作面臨的新制約因素。爲了推動“一帶一路”合作行穩致遠，需針對現實新矛盾進一步創新投融資模式。政策上要重點強化融資各環節風險識別防範，採取具體改進措施提升“一帶一路”資金融通可持續性與穩健度。

第一，綜合評估東道國經濟發展與債務風險，逆週期調節大規模基建節奏，重視小而美的效率高項目。第二，在對外承包領域基於市場化原則逐步增加項目融資比例，適度調減對政策性融資依賴程度。第三，進一步探索推進承包工程企業“投融建營”模式，通過改進項目實施微觀機制以加強風險識別防範。第四，以投融資風險的事前識別、事中防範、事後治理爲抓手，提升“一帶一路”合作國之間政策溝通有效性。第五，在堅持科學有效治理、合理分配負擔前提下，積極參與和推進全球主權債務風險的多邊治理。

註釋：

[1]根據本文第一作者在2023年10月25日北京大學國發院第66期“中國經濟觀察報告會”上發言拓展成文，原發言題目是“工程建造與債務融資——深化一帶一路合作需創新投融資”。

[2]高速鐵路網、高速公路網、區域航空網和工業化。

[3] 《北大盧鋒：多重因素推高新一輪發展中國家主權債務風險》，本站財經智庫，2023-04-20，https://www.163.com/money/article/I2PNCO8500258J1R.html?spss=dy_author[2023-11-06]。

本站財經智庫（微信公號：wyyjj163） 出品

本站財經智庫是本站新聞打造的財經專業智庫，整合本站財經原創多媒體矩陣，依託於上百位國內外頂尖經濟學家的智慧成果，針對經濟學熱點話題，進行理性、客觀的分析解讀，打造有態度的前沿財經智庫。歡迎來稿（投稿郵箱：cehuazu2016@163.com）。