工商社論》縣市直轄市化可能帶來三大危機

工商社論

近日以來，「竹竹/竹竹苗」合併升格爲直轄市，以及前副總統呂秀蓮提出，「七都─高山與離島兩個特別行政區」的構思，引發政治上的爭端。縣市合併升格爲直轄市之後，除了社會各界和地方人士共同關切「財政收支劃分法」，可以分配到更多統籌分配款之外，還必須注意三個可能的結果，其一，人口更加集中，貧者愈貧；其二，政府組織再造，瘦身破功；其三，國土功能分區，功虧一簣。

首先，因爲資源的重新分配，「大者恆大」。如果出現第七個直轄市（新竹市與新竹縣合併），臺灣的西部將只剩下：唯一人口超過百萬的彰化縣，（以下從北到南）基隆市、苗栗縣、南投縣、嘉義縣/嘉義市、以及屏東縣，還不是直轄市。截至2021年8月止，新竹縣市合計103萬人，少於彰化縣的126萬人。由於彰化縣已經符合地方制度法，125萬人聚居的直轄市升格標準之規定，考慮到縣市首長的政黨屬性不同，如果行政院在這個時候，厚此薄彼，恐怕難杜國人悠悠之口。

而且，縣市政府的財政豐脊，轄區人口的貧富懸殊，與「老窮─醫療」需求的極大反差，人口愈來愈集中「磁吸效應」的影響深遠，不可不慎。由於「社會福利好，工作機會多」，前景可期，將形成人口更集中的趨勢。都會地區的房價，將不會受到少子化的拖累，房價仍將居高不下，無論是竹竹或/竹竹苗的合併升格，臺中市以北，就會有五個直轄市，剩下南投縣（與苗栗縣，如果不是竹竹苗的話）和基隆市。加大南部與中北部的城鄉發展落差，年輕族羣和技術人力「用腳投票」的結果，區域和世代之間，貧富懸殊、「買不起房子，養不起小孩」的社會不平等現象，勢必難以避免。「貧窮世襲」或「階級複製」，都正隨着後疫情時代的發展，走向更不利的局面。

其二，由於省轄市位階的新竹市和新竹縣，在升格爲直轄市之後，得以平地起高樓，縣市政府的公務人員，所面對的形勢大好，因爲將因此出來更多、也更高的各個官等職缺，政府的員額勢必擴編，政府組織瘦身的目標完全破功。

中央政府組織再造的「瘦身」工程，經過十年「試劍」，不僅未竟其功，反而變本加厲。在這段期間裡面，直轄市從兩個增加到六個，如果再從六個，增加爲七個或甚至八個，則已經和前副總統呂秀蓮的「七都-兩個特別行政區」，相去不遠。縣市合併、升格直轄市在政治意義上，除了財政資源的分配，還代表着行政部門的一枝獨秀，雖然可以活化中央部會與直轄市政府的人力調派，正式員額增加與官等職位提高，「高人一等」的直轄市公務員，到最後終究將吃掉國家更多的人事經費。

其三，再回到「竹竹/竹竹苗」合併升格爲直轄市的初衷，或許有利於強化並整合周邊環境，將新竹科學園區的競爭力，推上另一個更高層次的思維，但中央政府就可能忽略了國土功能區分的最高原則。

一方面，去年沒有颱風，到今年春天酷熱，缺水缺電，5月的兩次大停電，肇因於民生與工業用水吃緊；其有關水庫、電廠、農業/林業/鹽業/農牧用地，會不會因爲政府致力於發展經濟，而受到不利的影響？因此，必須要有更上位的國土規劃思維。

另一方面，賡續進行中的國土規劃與功能分區，內政部與地方縣市政府肩負的重責大任在於：功能分區的劃設，影響到未來的土地使用甚巨；農業用地的縮減，意味着糧食供應安全的潛在危機；而生物多樣和環境敏感地區，如果國土規劃，受到人爲劃設功能分區的干擾，則將永遠無法回覆。有鑑於內政部在今年4月底，已經覈定各直轄市和縣市政府的第二階段國土計劃，在進入到2025年必須完成的第三階段期間，彰化縣的就地升格爲直轄市，影響較小，但是，跨縣市轄區的合併升格，茲事體大。

「竹竹/竹竹苗」合併升格爲直轄市，所涉及到的人口集中、政府瘦身、以及國土規劃，分別與「社會經濟」、「行政改革」、「永續發展」的三大重大課題有關。從中央到地方，執政當局實在應該從國家長遠發展目標來訂定政策，而非從執政黨的短期利益着眼，則人民甚幸。而此時倡議合併升格，動機不對，時機也不對。