拜登將祭對華高科技投資限制令 美中「脫鉤」再向前一步

拜登將發佈限制對華投資行政命令，美中「脫鉤」再向前一步。（示意圖／Shutterstock）

美國總統拜登預計將於5月19日至21日在日本廣島召開的七國集團(G7)峰會前後簽署一項備受矚目的行政命令，即限制美國對中國某些高科技領域的投資。這將是拜登政府繼去年10月實施對中國高級半導體和晶片製造設備的出口管制措施以來採取的又一舉措，目的是限制中國獲得可提高其軍事力量技術的能力。

美國之音引述分析人士認爲，這項行政命令的公佈有助於填補美國一個主要的監管缺口，即建立起一個篩查出境資本的機制。在此之前，美國財政部下設的美國外國投資委員會(CFIUS)和美國商務部的工業與安全局(BIS)分別監管外國實體對美國的投資與併購和美國產品和技術的出口管制。

行政命令旨在保護國家安全

報導稱，這項行政命令主要涵蓋先進半導體、人工智慧和量子計算，但很可能不包括生物技術。奧爾布賴特石橋集團(Albright Stone Group)負責中國與科技政策的高級副總裁保羅·特廖洛(Paul Triolo)表示，拜登總統行政命令建立對外投資審查機制的舉措是爲了配合現有的出口管制和其他相關措施，同時也是爲了確保得到《晶片法案》(CHIPS Act)資助的企業不會將獲得的資金投資到中國，其主要目的是防止中國將尖端技術用於軍事現代化。

特廖洛指出，「美國官員認爲，小範圍地限制美國投資者資助特別先進的與計算相關技術的發展，應該是美國減緩中國發展這些能力的整體努力的一部分，他們認爲這些能力可以促進中國的軍事現代化進程。」

自上任了2年多以來，拜登政府已經針對中國的高科技領域採取了一系列行動，包括加強半導體出口管制，並將幾十家中國公司列入美國商務部的實體名單，要求這些公司在購買美國技術時必須獲得特別許可。出於對供應鏈漏洞的擔憂，華盛頓還加緊行動，希望擺脫對中國關鍵稀有礦物質的依賴。

美國國家安全顧問蘇利文4月27日在華盛頓智庫布魯金斯學會(Brookings Institution)發表演講時再度強調，華盛頓的這些舉措完全是出於國家安全考量，目標僅限於最高端和最先進的技術出口。他還說，拜登政府正在尋求「負責任地管理競爭」，並在糧食安全和氣候等領域儘可能地與北京展開合作。

在那之前，美國財政部長葉倫發表拜登政府對美中經濟關係願景的講話時也表達了類似的觀點，強調美國的國家安全利益要優先於經濟利益。她表示，美國對中國採取的有針對性的限制措施的目的不是遏制中國的發展，也不會利用這些手段來獲得經濟上的優勢，而是出於美國對自身安全和價值觀的關切。她還表示，美國不尋求與中國脫鉤，稱全面脫鉤的後果對兩國來說都是災難性的，也會給世界帶來不穩定。

彭博社5月8日的報導說，拜登政正努力安撫盟友--美國並不謀求與中國經濟的長期斷裂或「脫鉤」。預計美國財長葉倫將在本週赴日本出席七國集團財長會議上傳達這一訊息，拜登總統亦會在本月晚些時候參加G7領導人峰會時傳達這一信息。

行政命令針對企業投資，也涉及私募和風投

預計新行政命令所針對的投資主要是企業投資，但也涉及到私募股權和風險投資，以及某些形式的技術轉讓和合資企業，目標將集中在先進半導體和設備、人工智慧（主要是與監控有關的人工智慧應用，如臉部識別等）和一些量子計算相關技術，但不包括常見的在華資產組合投資。

戰略與國際研究中心(CSIS)貿易與技術項目主任和高級研究員艾米莉·本森(Emily Benson)解讀：「我的理解是，行政命令將會涵蓋積極投資，比如直接資本流入可能具有國家安全影響的目標部門。因此，我相信這意味着，比如對中國人工智慧領域某家公司的直接投資，假設這項涉及美元的交易最終可能被用於反對美國的外國軍事用途。」

本森表示，目前看來，新行政命令將只是監管出境投資的第一步。政府在獲得各方提交的相關交易數據後，可能會有下一步的行動，未來受限制的技術領域範圍可能還會擴大。

拜登政府內部存在分歧

拜登政府內部就有關限制美國對中國高科技領域投資的討論已經持續了一年多之久，主要是權衡界定投資限制的範圍。據美國政治新聞網站Politico報導，拜登審查美國對華投資的行政命令原本預計在去年定稿。但這一行動被延後了，原因是白宮國家安全委員會的官員與財政部就行政命令應針對哪些中國行業存在分歧，以及政府是否應有權阻止美國在中國的商業交易，還是隻能對其進行監督。

奧爾布賴特石橋集團的特廖洛表示，負責落實行政命令的美國政府機構，主要是財政部和商務部，所面臨的挑戰是明確界定所涵蓋的技術範圍，以及對投資等事項的定義。

他說：「雖然半導體技術長期以來一直受到出口管制等方面的制約，但以人工智慧爲例，它是一個廣泛的類別。人工智慧是一種智能技術，被中國公司廣泛使用，有關討論一直圍繞着如何定義人工智慧，以及人工智慧的哪些具體應用是值得關注的。」

此外，在投資相關交易方面，如何定義「美國人員」也一度存在重大爭議。例如，關於是否包括利用美元資金投資於該行政命令將涵蓋的技術領域的外國投資者，一直存在爭議。關於如何處理來自美國大型被動投資者的投資，如養老基金和大學捐贈基金可能通過海外私募股權或風險投資公司進行的投資，也存在重大爭論。

美國官員也一直關注中國對生物技術的利用，但至少在現階段，拜登總統的行政命令沒有包含對這個領域投資的限制。

戰略與國際研究中心的本森表示，美國財政部不希望行政命令給美國投資者和企業帶來不適當的負擔。「一個懸而未決的問題是，隨着時間的推移，這是否有可能冷卻對跨境投資的熱情，」她說，「有很多的被動投資，例如退休基金，養老基金與中國市場有很大關係，這種新的監管制度是否會鼓勵華爾街的美國公司尋找其他地方，將他們的資本轉移到第三市場，這真的是未知數。」

彭博(Bloomberg)專欄作家、喬治梅森大學經濟學教授泰勒·考恩(Tyler Cowen)也表達了類似的擔憂。他認爲行政命令的打擊面可能會超出預期。

他在4月30日發表的專欄文章中寫道，「半導體和人工智慧是目前相關的兩個主要類別，已被納入越來越多的產品中。能否要求投資者對每個關聯公司和合資企業進行盡職調查？他們怎麼能確定自己的投資不會直接或間接爲中國的人工智慧服務？而更有可能的是，許多投資者將乾脆就不碰觸中國投資。」

考恩認爲，與其限制資本的自由流動，不如把注意力放在通常伴隨着資本的技術和專業知識。他建議，「美國最好將資源用於限制中國的間諜活動，或升級美國的供應鏈和武器系統。當涉及到與中國的關係時，阻止其獲得關鍵的武器系統應該是優先事項。」

美中脫鉤趨勢或加劇？

北京料將對拜登政府限制美國對華投資的新行政命令作出消極迴應，但目前還不清楚是否會採取任何具體反制措施。

根據美國經濟分析局(Bureau of Economic Analysis)的數據，截至2021年底，美國企業對中國的累計總投資金額接近1200億美元，其中約一半用於製造業，其中對電腦和電子產品的投資額約爲128億美元。

新美國安全中心(Center for a New American Security)科技與國家安全副研究員比爾·德雷克塞爾(Bill Drexel)表示，北京採取何種報復措施要取決於他們目前能承受多少經濟損失，「中國總是有一些可以拉動的槓桿，特別是在稀土金屬等領域，但有意思的是要看看他們是否會拉動這些槓桿。」

新行政命令預計不會發揮立竿見影的效果，其影響力仍需假以時日才能顯現，並取決於政策執行的情況，但美國爲減少對中國主導的供應鏈的依賴所做的努力將不可避免地加劇美中「脫鉤」的趨勢。過去從矽谷流向中國的科技投資近年來已大幅減少，部分原因是華盛頓更加鷹派的對華政策所推動。

「美中之間總體上是走在脫鉤的軌跡上的，儘管拜登政府一直堅稱並不試圖脫鉤，」德雷克塞爾說：「這將在很大程度上取決於美中關係的走勢，但就目前而言，這個趨勢仍然是越來越多地經濟關係和聯繫被切斷。」