專訪羅志恆：比“十二萬億”更重要的是財政政策和化債思路的重大轉變

來源：經濟觀察報

經濟觀察網 記者 杜濤11月8日，財政部部長藍佛安在十四屆全國人大常委會第十二次會議新聞發佈會上介紹了三項財政措施：在壓實地方主體責任的基礎上，增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務；從2024年開始，連續五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補充政府性基金財力，專門用於化債，累計可置換隱性債務4萬億元；2029年及以後年度到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。

如何理解和看待此次12萬億元化債方案和思路的重大轉變？

粵開證券首席經濟學家羅志恆認爲，既要看到債務置換減輕了直接的利息負擔，也要看到對地方政府積極性的激發。債務置換有助於地方政府輕裝上陣，將視野從短期化債、“三保”延伸至中長期的經濟可持續性發展和稅基重塑。

羅志恆稱，這次債務置換除了規模超預期之外，財政政策和化債思路的重大轉變也必須引起高度關注，因爲思路和理念的改變會影響政府行爲、改變政策方向力度和節奏。債務置換不僅能直接減輕地方政府壓力，還可以讓地方政府以更大的財力和精力支持經濟發展和民生改善。財政政策的“及時雨”組合拳，將更好地支持經濟社會發展。

羅志恆長期專注於宏觀經濟和財稅政策研究。今年7月6日，國務院總理李強主持召開經濟形勢專家座談會，聽取專家學者對當前經濟形勢和做好經濟工作的意見建議。座談會上，劉尚希、羅志恆、田軒、黃先海、袁海霞、秦海林、陸銘、趙偉等專家學者先後發言。

12萬億元的化債政策之外，藍佛安在新聞發佈會中還提到，結合明年經濟社會發展目標，實施更加給力的財政政策：一是積極利用可提升的赤字空間；二是擴大專項債券發行規模，拓寬投向領域，提高用作資本金的比例；三是繼續發行超長期特別國債，支持國家重大戰略和重點領域安全能力建設；四是加大力度支持大規模設備更新，擴大消費品以舊換新的品種和規模；五是加大中央對地方轉移支付規模，加強對科技創新、民生等重點領域投入保障力度。

羅志恆說，結合9月26日中央政治局會議要求財政貨幣政策進一步加大逆週期調節力度，以及11月9日藍佛安提出“實施更加給力的財政政策”和財政思路的重大調整，明年的財政政策值得期待，政策力度應該不小。赤字率突破3%非常必要，而且也有較大的可能性。

羅志恆進一步解釋：“當然，這只是狹義赤字率，廣義赤字率會有更加明顯的提升。實際上藍佛安的講話已經作出預期引導，並透露了下一階段財政政策的幾個方向。赤字率3%是個信號指標，突破3%能夠明確傳遞出財政的積極信號。”

|對話|

經濟觀察網：有市場觀點認爲，此次化債用地方專項債置換地方隱性債務，本身是存量結構調整，對地方的利好沒有想象中那麼大，如何看待這種觀點，置換對地方財政的實際好處有哪些？

羅志恆：總體上看，此次債務置換計劃在五年內化解12萬億元隱性債務，其規模是近年來力度最大的一次，超出了很多市場機構的預期。通過債務置換，隱性債務規模從14.3萬億元降低到2.3萬億元，基本上實現了隱性債務的顯性化，充分體現了在“發展中化債”和“以時間換空間”的思路，同時反映出中央政府在化解地方政府債務風險、規範債務管理以及推動經濟增長方面的決心。

雖然債務置換僅涉及債務結構的變化，債務總額沒有增加，但不能僅從這個角度來理解。債務置換不僅減輕了直接的利息負擔，更重要的是，激發了地方政府的積極性。地方政府能夠輕裝上陣，將視野從短期化債、“三保”延伸到中長期的經濟可持續性發展和稅基重塑，這種激勵效應必須引起高度關注。

此次債務置換意義重大，具體體現在四個方面：其一，債務置換實現了隱性債務顯性化，提高了債務的公開透明度和規範性，地方債務的存在形態從顯性和隱性並存的“雙軌”管理全部轉向以顯性債務爲主，這本身就是一個降低風險的過程，並且有助於監管部門更準確地評估風險，採取更精準的措施。這是近年來財政部門首次公開披露隱性債務的絕對規模。對隱性債務規模的準確摸底是化解風險的基礎，向市場和國際社會公佈這一數據，有助於澄清很多認識誤區、減少測算誤差，使國際社會、國內民衆能夠對中國政府債務風險和財政空間有更科學的判斷和評估，從而穩定社會預期。長期以來，由於缺乏這方面的數據，各方對隱性債務的估算差異巨大，高估隱性債務規模可能會誇大風險，影響政策出臺。

其二，以利率更低、週期更長的政府債券置換舉債成本高、週期短的隱性債務，五年內可累計節約6000億元利息支出。以時間換空間，債務置換的過程也是降低風險的過程，體現了化債的本質就是化解風險。

其三，債務置換減輕了地方政府化債的壓力，使地方政府能騰出更多的財力和精力投入到經濟發展、公共服務、科技創新和促進消費上。

其四，減輕“包袱”輕裝上陣後，地方政府的行爲和預期將發生積極變化，從短期轉向中長期，從當下的化債和“三保”轉向規劃更長遠的經濟發展和稅基重塑，這有助於地方政府更好地落實減稅降費政策，減少部分地區“亂罰款、亂收費”現象，從而改善營商環境。

綜上，雖然只是債務置換，債務餘額也沒有增加，但卻極大地激發了這次地方政府發展經濟、改善民生的能力和積極性。這正是改革開放四十六年來，中國經濟增長的重要秘訣。要重視對地方政府行爲的激勵效應，促使地方政府從應急狀態迴歸到常態謀發展，與市場“無形之手”一道推動中國經濟持續回升向好。

經濟觀察網：這次發佈會提到了，化債工作思路作了根本轉變，涉及四個方面轉變，如何理解這四個轉變？

羅志恆：這次債務置換除規模超預期外，財政和化債思路的重大轉變必須引起高度關注，因爲這些變化會影響政府行爲、改變政策方向的力度和節奏。這不僅能直接減輕地方政府壓力，還能讓地方政府有更多的財力和精力投入到經濟發展和民生改善中。財政發揮了“及時雨”組合拳的功效，將更好地支持經濟社會發展。

財政部部長藍佛安提出：“一是從過去的應急處置向現在的主動化解轉變，二是從點狀式排雷向整體性除險轉變，三是從隱性債、法定債‘雙軌’管理向全部債務規範透明管理轉變，四是從側重於防風險向防風險、促發展並重轉變。”這意味着，政策方向從防風險爲主轉向了更好統籌穩增長與防風險，從“化債中發展”轉向了“發展中化債”。

經濟觀察網：發生四個轉變背後有哪些原因，對當前和未來中國財政方向或趨勢有哪些影響？

羅志恆：化債思路的變化源於形勢的變化以及對形勢的把握，主要體現在以下幾個方面：其一，儘管前期一攬子化債取得了諸多成效，包括債務週期拉長、利率降低、無序擴張勢頭得到遏制，但形勢的變化導致地方政府面臨着諸多嚴峻挑戰，必須從應急處置轉向主動化解、從點狀排雷轉向整體除險。近年來，房地產市場的持續調整轉型對相關稅收、土地出讓收入等財政收入來源造成了較大影響。同時，總需求不足導致的物價下行壓力也影響了與物價相關的稅收收入，導致地方財政收支缺口擴大，增加了地方債務還本付息的難度。由於房地產形勢的演變和總需求不足問題是客觀存在的，而非僅限於某個區域的財政運行新情況、新問題，我們必須從整體和系統思維入手，主動除險。

其二，在化債過程中，我們越來越認識到地方化債應從“在化債中發展”轉變爲“在發展中化債”。化債不是目的，化險纔是根本目標，決不能因化債而停滯發展。在前期化債取得重大成效的同時，部分地方政府過於關注壓降債務規模，影響了其發展經濟的能力和積極性，其結果就是分子端債務規模的收縮導致分母端經濟增速放緩，產生了一定程度的收縮效應。

其三，隱性債務本身就是政府債務的一部分，只是以融資平臺債務的面貌呈現。其風險性質和償債責任屬於政府，有必要將之與法定債務納入同口徑管理，這不僅有助於清晰掌握地方債務規模和識別風險，還能減少地方這樣持續增加隱性債務的機會主義行爲。

化債思路的變化不僅侷限於化債本身，也可以適用於整體的財政政策。我認爲核心思想是要實事求是、因時因勢調整，解決當前的主要矛盾。在當前內外部不確定性明顯上升的背景下，政策必須是動態和靈活的，能夠抓住主要矛盾。當經濟面臨下行壓力時，政策力度需要進一步加大，滿足乃至引導市場預期，走在預期之前，這種轉變可能更加重要。

由此觀察，未來財政政策思路的調整，意味着將把穩增長和促發展放在更突出的位置，財政政策支持高質量發展的力度及其逆週期調節能力將進一步增強。目前，各方已達成較大共識，就是在當前經濟形勢下，財政政策可以發揮更大作用，貨幣政策主要起配合的作用。當然，具體政策力度需要考慮到未來的不確定性、外部衝擊（特朗普加徵關稅、科技打壓及減稅政策對中國的影響）以及財政可持續性等因素。

經濟觀察網：關於明年的工作，財政部部長藍佛安提到數個方面，是否可以預期2025年依然是積極財政政策？赤字是否會突破3%？專項債的規模是否會像疫情期間一樣大幅提高?

羅志恆：從10月12日財政部宣佈的支持經濟的四大舉措（支持化債、補充銀行資本金、促進房地產止跌回穩、加大對重點羣體的支持保障力度）來看，化債方案已經明確，支持房地產市場健康發展的相關稅收政策將在近期推出，發行特別國債補充國有大型商業銀行核心一級資本、專項債券支持回收閒置存量土地和收購存量商品房用作保障性住房等措施正在推進中，意味着前期公佈的政策是有實際內容、可信的。

結合9月26日中央政治局會議對財政貨幣政策進一步加大逆週期調節力度的要求，以及11月9日財長提出“實施更加給力的財政政策”和財政思路的重大調整，我們可以預期明年的財政政策值得期待，力度應該不小，赤字率突破3%非常有必要，而且也有較大可能性。

當然這只是狹義赤字率，我認爲廣義赤字率會明顯提升，實際上財長已經對下階段財政政策的幾個方向進行了預期引導。3%是個信號指標，突破3%能夠明確傳遞出財政積極的信號。有觀點將財政赤字率突破3%與不遵守財政紀律等同起來，實際上這種擔心意義不大，因爲考慮到專項債、特別國債等，我國近年來的赤字率已經突破3%。3%赤字率起源的歐盟在遭遇重大經濟外部衝擊時，如2008年期間，赤字率也突破了3%。財政紀律的標準並不是一條赤字率的紅線，而是完善的財政管理制度。

我國財政政策，尤其是中央財政，還有較大空間。此外，財長提出擴大專項債券發行規模，並拓寬投向領域，這有利於地方政府對專項債有更大的靈活使用度，能夠儘快將資金形成實物工作量；2025年將繼續發行超長期特別國債，支持“兩重”“兩新”。

明確了力度，就需要考慮採用何種財政工具組合以及如何更好地使用財政資金。

第一，財政政策可以考慮盯住支出增速目標，真正做到逆週期調節。

第二，在經濟下行期，財政政策應更多采用支出政策，而非收入端的減稅降費政策。財政支出可轉化爲企業收入、居民收入，擴大支出可以直接帶動總需求的增加；而大規模減稅降費在信心和預期有限的情況下，對消費和投資的提振作用有限，可能會降低宏觀稅負並增加政府債務。收入政策延續前期出臺的政策即可，主要用於支持科技創新和中小微企業。

第三，優化支出結構，將財政政策的重點從投資爲主轉向投資和消費並重，提高對消費的支持力度。一方面可以通過提高居民的消費能力，包括增加轉移支付等；另一方面可以通過增加民生支出比重來提高居民消費意願。當然，也要防止走向“不要投資、只要消費”的極端，財政政策的重點調整需要一個過程。