中評智庫》中美關係博弈邊界已缺失（楊楠）

中美之間的「穩定舵」和「安全閥」遲遲難以建立，「博弈邊界」極度模糊，意味着雙方將在未來的互動中時常面對超出預期和掌控的局勢。(示意圖/達志影像)

2022年年底，中美元首於巴厘島展開會晤，在過去幾年裡承受重壓的中美關係迎來了一絲曙光。爲貫徹落實會晤精神，中國外交部副部長謝鋒與美國亞太事務助理國務卿康達（Daniel Kritenbrink）、時任美國國安會中國事務主任羅森博格（Laura Rosenberger）等一行高級別官員緊接着舉行了會談，爲預定的2023年初美國國務卿布林肯訪華之旅做準備。然而，隨着2023年初「氣球事件」突然發酵，中美高層溝通節奏旋即受到嚴重干擾，雙邊關係止跌回穩的機會窗口迅速關閉，兩國再度返回「劍拔弩張」的緊張態勢。「氣球事件」可以被視爲兩國在戰略博弈進程中互動模式的一個典型案例，其背後折射出的是雙邊關係日趨加深的敏感性及脆弱性。在重重矛盾和敵意麪前，中美關係距離「融冰解凍」似乎越來越遠。

一、難以轉圜的對華遏壓

自2018年美國發動對華「貿易戰」以來，中美兩國互動阻礙日趨增多，合作空間不斷被淡化壓縮，競爭博弈態勢逐步形成。在這種「新常態」下，美國對華認知從出現變化到日趨固化。儘管經歷政府更迭、人事變換與機制調整，美國對華戰略競爭的意圖與政策不僅沒有改觀，反而呈現不斷強化的態勢。美國對華戰略的慣性已經形成。

川普執政時期，中美兩國原有的雙邊關係框架宣告終結。「大國競爭」（great-power competition）代替對華接觸和中美合作，成爲雙邊互動的主要模式。拜登政府執政後，旋即將中國界定爲美國「最嚴峻的競爭者」。以2021年3月初發布的《過渡期國家安全戰略指南》（Interim National Security Strategic Guidance）爲導向，拜登政府把中國視爲「唯一有能力將自身經濟、外交、軍事和技術力量相結合而對穩定和開放國際體系構成持續挑戰的對手」，並承諾將與中國展開「激烈競爭」。與此同時，拜登明確否認將開展「新冷戰」，承諾「不尋求改變中國的體制，不尋求通過強化同盟關係反對中國，無意同中國發生衝突」，並嘗試基於上述邏輯建立一種新的對華戰略框架。經歷2021年3月布林肯首次公開演講「競爭、合作、對抗」的「三分法」、7月美國副國務卿溫迪•雪蔓（Wendy Sherman）訪問天津時「競合」的論調以及10月美國國家安全事務助理傑克•沙利文（Jake Sullivan）在中美高官蘇黎世會晤期間「負責任競爭」等表態後，2022年5月26日，美國國務卿安東尼•布林肯（Antony Blinken）在喬治•華盛頓大學的對華政策演講中最終提出「投資、協同、競爭」（invest，align，compete）「三大支柱」，標誌着拜登政府圍繞對華戰略的探索告一段落。美國對華戰略由籌謀轉爲落實階段。

2022年，美國政府陸續發佈多份報告，利用正式文件將既有戰略框架予以夯實確立。2月11日，在白宮發佈的拜登政府首份《美國印太戰略》報告中，美國重新宣示所謂「印太地區」在美國外交政策中的焦點地位，並提出美國將在未來投入更多資源與精力，與該區域內外的相關國家建立密切聯繫，驅動該地區的繁榮，提升該地區的安全，以制衡中國這一「整合經濟、外交、軍事與科技力量、在印太地區謀求勢力範圍，並尋求成爲世界上最具影響力的大國」。10月12日，拜登政府發佈其執政以來的首份《國家安全戰略》報告，重申「布林肯演講」中大部分涉華內容，全篇提及中國近60次，將中國明確界定爲美國面對的「最嚴重地緣政治挑戰」，並着重強調未來十年是美國應對所謂「中國挑戰」的「決定性十年」。

爲達成「競贏中國」（out-compete）總目標，報告着重強調發展產業戰略、確保供應鏈安全、確立美國主導的新規則及強化盟伴體系的重要性。10月27日，美國國防部緊隨其後發佈《2022年國防戰略》《核態勢評估》與《導彈防禦評估》三份報告，概述美軍未來軍事與安全領域優先事項。報告開宗明義地將中國界定爲「今後數十年最重要的戰略競爭對手」以及「步步緊逼的挑戰」（pacing challenge），並提出進一步深化「一體化威懾」（Integrated Deterrence）在美軍中的全面實踐。

在將全面對華競爭確定爲國家戰略重心基礎上，美國調整自身外交與國家安全機制，令其更加聚焦中國，從而服務於總體戰略部署。自川普到拜登，美國先後在白宮國家安全委員會內部增設印太事務協調官、氣候特使以及多個負責中國事務的主任崗位。國務院、國防部、情報界與執法部門也調整或增設各類涉華崗位。2022年12月16日，美國國務院成立被稱爲「中國屋」（China House）的中國協調辦公室（Office of China Coordination, OCC），取代該部門內部原負責中國事務的東亞和太平洋事務局（Bureau of East Asian and Pacific Affairs）。

該辦公室由國務卿布林肯直接領導，由負責東亞事務的副助理國務卿華自強（Rick Waters）主管，業務涵蓋經濟、安全、科技、外交與戰略溝通等中美博弈的關鍵領域，旨在消除長期存在於國務院中的部門壁壘，從而迅速執行及落實涉華相關事務。與上述機制調整相對應的，是大量曾系統化受訓、具有強烈競爭意識的新一代「中國通」進入美國決策圈，參與甚至主導對華外交與國家安全決策。

從宏觀戰略部署，到中觀文件謀籌，再到微觀機制和人員調整，美國戰略重心已完全從小布希政府時期的反恐導向轉移至對華導向。俄烏衝突並未阻礙這一進程，反而令美國更爲聚焦對所謂「印太包圍圈」的構築，從不同維度加速落實「全面對華競爭」總體戰略部署。美國對華競爭遏壓的軌道正在形成，政府內外、民間上下則充斥着民粹主義和誇大威脅的言辭。

二、被破壞的雙邊關係根基

自20世紀70年代中美關係正常化以來，兩國政府長期嘗試尋求雙邊關係的交匯之處，並在該過程中規避對抗、淡化矛盾，以求同存異的思維培育中美關係的政治基礎。以臺灣問題相關文件及其傳遞出的原則作爲基礎，中美在近50年的時間裡主動尋找彼此利益匯合點，從而打破政治體制及意識形態的桎梏，先後在應對第三方威脅、拓展全球貿易和反恐怖主義等領域實現合作，護航兩國長期的戰略穩定。

隨着美國對華戰略競爭大幕的拉開，以及美國對華遏壓傾向的固化，這些中美兩國長期精心培育的政治基礎迅速遭受侵蝕，將雙邊關係推入至螺旋下降、持續惡化的軌道之中。其中，臺灣問題是「中國核心利益中的核心，是中美關係政治基礎中的基礎，是中美關係第一條不可逾越的紅線」。但美國反覆使用所謂「臺灣牌」，在臺灣問題上以「切香腸」方式逐步掏空一箇中國原則，力求在戰爭門檻以下升級、強化對臺關係，朝着試探中國底線的道路繼續前行，行爲更具冒險性，對中美關係的侵蝕危害性也最強。

拜登政府執政後，美國就臺灣問題持續向外傳遞出相對複雜甚至自相矛盾的信號。拜登政府總體仍維繫着針對臺灣問題的舊有敘事，多次在正式場合提及中美三個聯合公報和《與臺灣關係法》。2022年7月28日與習近平主席進行的第五次電話交流中，拜登總統強調美國的一箇中國政策沒有改變也不會改變，並在11月14日中美元首會晤中將此前對華的「四不一無意」承諾升級爲「五不四無意」，其中包括不支持「臺灣獨立」和不支持「兩個中國」「一中一臺」的明確表態。同時，美國仍不吝提及美國對臺灣的「六項保證」，並通過多種方式體現出摒棄既有「戰略模糊」的傾向。

例如，2021年4月9日，美國國務院公佈新版與臺交往「指南」，其中對雙方往來予以大幅度放寬。2022年5月5日，美國國務院網站修改了「美臺關係事實清單」，刪除「只有一箇中國，臺灣是中國的一部分」及「美國不支持臺灣獨立」等表述。拜登本人也先後在訪問日本期間和接受美國哥倫比亞廣播公司專欄採訪時，表示他將在臺灣遭到攻擊時動用軍事力量來保護臺灣。這些表態的背後，美臺也逐步強化着雙方在經貿和安全領域的實質性聯繫。

2022年8月2日至3日，時任美國衆議院議長南希•裴洛西（Nancy Pelosi）不顧中國政府嚴正警告，率領衆議員訪問團公然竄訪臺灣，在全球範圍內引發較大影響。此後，美國參議員埃德•馬基（Ed Markey）率領國會兩黨參衆議員代表團再度竄臺，與臺灣地區領導人蔡英文進行會晤。這些行動背後，反映的是美國國會在對華遏壓中積極扮演先鋒角色的意圖。在各類行動外，美國國會與行政當局緊密配合，通過各種立法爲政府賦權，試圖以一部全面的、系統的法案統領對華戰略競爭，使對華戰略競爭各領域的政策有法可依，促進對華政策法制化、制度化。

美國國內圍繞對華戰略競爭的立法活動顯示，白宮與國會山對以立法推動對華戰略競爭持較爲一致的立場，國會兩黨對此保持高度一致。由參議院外交委員會主席鮑勃•梅內德斯（Bob Menendez）與共和黨議員吉姆•裡施（Jim Risch）共同起草、參議院於2021年4月高票通過的《2021年美國競爭與創新法案》（Strategic Competition Act of 2021），是此類對華戰略競爭法案的雛形。該法案強調「在每一個維度上」抗衡中國，其戰略基礎具有強烈的意識形態色彩。對華戰略競爭法案最顯著的特徵是，將近年來流行於美國戰略界、逐步得到兩黨一致認可的對華戰略認知及對華戰略思維，以立法的形式固定下來。

2022年12月23日，拜登簽署了由國會參衆兩院表決通過的《2023年國防授權法》。該法律納入了《強化臺灣彈性法案》（Taiwan Enhanced Resilience Act）的內容，授權美國自法律生效起5年內向臺灣提供100億美元的軍事援助，授權美國國務院向臺灣提供最多20億美元的軍事融資，並要求拜登政府提高行政部門對臺軍售和軍事培訓的效率及速度，賦予臺灣特定主要非北約盟國的同等待遇。而在科技領域，美國國會於2022年7月底通過，並由拜登於8月9日簽署實行的《爲美國生產半導體創造有益激勵法》《晶片與科學法》（CHIPS and Science Act）進一步升級了美國對華「科技戰」，標誌着中美在半導體產業領域的博弈邁向新的階段。法律通過一系列「護欄條款（Guardrail Provision），迫使在中美均設有半導體廠的企業「選邊站隊」。

三、「博弈邊界」的缺失與中美關係的未來

綜合而言，拜登政府雖以「競合」框架統領美國對華戰略，但在全面對華施壓思維的預設下，競爭成爲主調，合作相對乏力。這也導致中美兩國難以對川普政府時期雙邊關係中的分歧領域進行修復和調整。這種分歧在經貿科技領域體現得尤爲明顯，在雙邊存在爭議的領域以及地區安全問題上的博弈仍在持續。與此同時，中美戰略競爭中的意識形態因素進一步增加，中美關係的軟環境不容樂觀。

在美國政府與國會的遏壓慣性下，中美關係的「緩衝區」越來越小，摩擦的烈度逐步增加，甚至出現爆發衝突乃至戰爭的可能性。儘管中美元首會晤爲雙邊關係緩和奠定了重要契機，但「氣球事件」後布林肯取消訪華議程，中美之間的溝通渠道僅限在慕尼黑的非正式交談，雙方僅餘重複強調己方立場、難以撼動對方立場。在短期內，中美關係再難以發生質的改變，雙方在各個領域的鬥爭對峙將持續強化，併爲雙邊關係帶來難以預估的風險。

儘管拜登政府承諾不打「新冷戰」，但兩國政界和學界仍對於缺乏有效管控的中美關係的發展感到擔憂。2021年11月11日，美國國家安全顧問沙利文在澳大利亞智庫洛伊國際政策研究所（Lowy Institute）舉辦的線上論壇中指出，美國一直都是「印太常駐大國」，但他也再度重申了「中美共存」的觀點，認爲中美兩國擁有合作空間，「激烈競爭並非一定會釀成衝突」。但對於中美如何開展合作、合作的模式和限度是什麼等問題，拜登政策團隊至今未給出明確的答案。

正如美國戰略與國際研究中心高級研究員白明（Jude Blancette）所述，「避免災難是對棘手的中美關係真正的考驗」。中美之間的「穩定舵」和「安全閥」遲遲難以建立，「博弈邊界」極度模糊，意味着雙方將在未來的互動中時常面對超出預期和掌控的局勢。目前看來，拜登治下的美國短期內仍難以克服陷入分裂和彼此攻訐的國內政治，而反中情緒則是兩黨極少數的共同點之一，這也決定了「對華強硬」的政治戲碼會在華盛頓內部輪番上映。受制於共和黨和右翼勢力的壓力，拜登政府繼續順應着既有的戰略慣性。「氣球事件」里美國各方力量爭先對華「秀肌肉」並將拜登政府步步推向強勢遏壓，即是這一狀態的集中寫照。

兩國之間的互動爲雙方矛盾和爭端所主導，中美之間的戰略競爭將朝向「常態化」發展。考慮到中美兩國在雙邊、地區和全球層面均存在許多共同利益，這種趨勢不僅不符合兩國利益，而且也將會爲國際社會帶來風險及不確定性。在用以支撐雙邊關係發展以及分歧管控的政策框架難以重新建立的背景下，中美關係的重構與發展將面臨更大的挑戰。

（作者爲中國社會科學院美國研究所副研究員）

（本文授權中時新聞網刊登，原刊於中評社刊發、中評智庫主辦的《中國評論》月刊）

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