政黨政治與獨立領域

（圖／本報系資料照片）

美國總統選舉總算投票結束，到本文截稿時還不知道確定的結果，但一場足以消耗大量司法信任的法庭大戰，類似20年前的布希訴高爾案，恐怕還是無法避免。只要從川普選前對司法的超前部署，硬把原來保守主義5：4的些微多數拉開到6：3，而且毫不諱言就是要爲選舉訴訟預做規劃，對於被當成工具人的大法官真是情何以堪。當年參與審決的史帝文生大法官曾慨嘆，本案最大的輸家就是美國人民對最高法院的信任，再看20年後從總統到參院更無掩飾的操作司法，將來如何期待最高法院一槌定音，制度的盲點已經很明顯。

相對於傳統上就被認爲應有獨立地位的法院，在行政機關底下設置的、獨立於科層體制而有任期保障的委員會，要確保其獨立而不被工具化，困難無疑更是加倍。但只有法律位階的這類獨立機關，有些也可從憲法上得到堅強的支持，比如國家通訊傳播委員會在監理媒體運作時完全獨立於行政院，早在司法院第613號解釋就得到明確認證，大法官認爲監督國家機關和政黨既是媒體的天職，傳播自由的意義就不僅限於侵害的防止，還要積極通過組織程序的設計，包括在行政院下設置獨立於行政院的機關，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見的自由流通。

用大白話來說，位階不同的獨立機關同樣都要面對政黨政治的難局：政黨爲保住權力而去翻動所有石頭，就和蠍子拚死也要咬人一口是一樣的。在政黨政治下獨立機關仍能獨立運作，一定有制度上的道理。

美國的多元民主，使行政、立法之間還能有一定製衡，政黨不像多數歐洲國家那樣全面主導，大法官終身職保障也使最高法院的組成不盡然反映當代的多數，都是法官人格獨立以外非常重要的原因。

同樣成功的德國憲法法院，則是直面政黨的權力邏輯，使人選的產生必須通過主要政黨間的協商，而以國會2/3多數的支持確保政黨對最後人選有共識，且法官雖不受終身職保障，仍有長達12年、不得連任的任期，使其與主流民意有點黏又不太黏，可保相當大的獨立空間。

面對更大獨立威脅，本質上又不適合採終身職保障的獨立行政機關，美國的潛規則是藉3：2比例確保兩黨意識形態的均衡，歐洲多數國家也多有類似的考量。這應該是15年前，我們的立法院因爲新聞局關掉一家新聞臺，而把行政院的通傳會組織法版本改成委員必須由政黨推薦並經嚴格的專業審查，首屆通傳會就是由4個政黨推薦而通過的9位委員組成，主委和副主委都是委員互選產生，其績效如何可受公評，但沒有人質疑其獨立性。

可惜大法官一方面爲這個機關獨立運作的憲法正當性打包票，另一方面又以建立在傳統科層體制上的「行政一體」爲理由，認定多黨參與的組成方式違憲。迴歸行政院提名、立法院同意的模式，碰到全面執政的情形，其獨立性先天上就難昭公信。在通傳會的職掌還有不少需要與行政院統領的科層體系密切配合時，行政一體的要求不能說全無道理，但無論如何就媒體監理部分，通傳會依法只能冒着長官不高興的風險去獨立做決定，其困難實不問可知。未來如果組織再造，把承擔監理業務的部分從合併組成的數位發展部獨立出來，應可在制度上提供更多獨立保障。

無論如何，在大家關心美國總統選情之際，也該關注一下通傳會正在處理的中天換照（不是行政院說的「執照延期」）案，在欠缺足夠制度保障之下，我還是相信和期待所有委員能一本憲法和法律的意旨，以及加入執法的初衷在精神上保持絕對的獨立，以古人所謂「天知地知，你知我知」的態度來自我惕勵，千萬不要自動或被動繳械，讓媒體變成政黨利益的人球，把我國好不容易達到的言論自由境界，迅速推向滑坡。波蘭執政黨控制媒體在西方掀起的巨大風浪，就是令人悚然的近例。更何況我們的國際處境，還遠遠不及波蘭！

（作者爲國立政治大學講座教授、前司法院大法官並任副院長）