葉裕民：城中村的過去、現在和未來 | 城中村和流動兒童教育主題研討會回顧
人們經常說，有兩個廣州，一個是中心區的發達的廣州，另一個是城中村的廣州。除了“摺疊廣州”的說法，還有第二武漢、摺疊北京、斷裂深圳。事實上，“摺疊”“斷裂”，是對中國大城市發達的中心城區和欠發達的都市邊緣區經濟社會發展水平和空間品質巨大差異的客觀表達。
城市中心區欣欣向榮的發展，常爲人津津樂道。而在另一面——城中村，卻成爲城市的“難言之隱”。城中村更新成爲我國大城市現代化的特殊難題。城中村從何而來，又該往何處去？
於2022年12月29日舉行的城中村與流動兒童教育主題線上研討會，由廣東省千禾社區公益基金會、招商局慈善基金會、上海聯勸公益基金會、新公民計劃、澳門同濟慈善會北京辦事處、上海真愛夢想公益基金會、深圳壹基金公益基金會（以上機構均爲資助者圓桌論壇“流動兒童議題小組”成員，排名不分先後），聯合“流動的中國”研究網絡、廣東省美麗關愛慈善基金會、禾平臺共同舉辦。
會上，中國人民大學公共管理學院教授葉裕民發表主題演講《城中村：過去，現在和未來》，細緻的剖析了中國城中村的成因、現狀，並提出包容性城中村改造——爲流動人口提供大規模、可支付的健康住房是打破城市二元結構的關鍵。
以下是葉裕民教授的發言整理，經本人審定。本次研討會直播回放，歡迎進入千禾社區基金會視頻號收看。
大家好，我今天主要會從城中村及其空間特徵、城中村的形成機制、以及推進包容性城中村更新實現人民美好生活，這三個方面來與大家討論城中村問題。
城中村不是個別現象。城市越發達，城市規模越大，城中村的比例越高。
一個城中村的發展小簡史，可以以廣州石牌村爲例說起。
圖/廣州石牌村（視覺中國）
石牌村位於廣州市天河區，現在的天河屬於中心城區。石牌村始建於隋代，因爲它的風水好而成了一個墓葬區。因爲此地建有很多石牌，所以取名爲石牌村。到了明清時代，它已經是廣州東部地區一個大型村落了。到民國年間，石牌村村域面積達到15平方公里之大。後來經過多次徵拆，到1982年改革開放初期，它的村域面積是6平方公里，有2900戶，7794人。
接下來，城市化進程，使得石牌村由傳統村落逐步發展爲城中村。
廣州在1984年編制了第一輪總體規劃，提出沿珠江北岸向東發展的“東進”戰略，將城市結構從“以舊城爲主的單中心擴展”轉變爲“帶狀組團格局”，形成“舊城組團、天河組團、黃埔組團”的空間結構。石牌村就在其中的“天河組團”。
1985年-1994年的十年間，石牌村耕地被政府全部預徵，石牌周邊的城市空間出現劇變，20-30層的高層高檔商住樓羣平地拔起，石牌村僅剩0.31平方公里的村址，在空間上成爲被城市包圍的村莊——城中村。
城市一發展，人就來了。
石牌村原本是隻有本地人的村莊，逐漸進來了大量外來人口。這些外來人口在市場上買不起房子，也租不起房子。那時候也還沒有大量的商品房，而他們的收入也相對偏低。於是他們發現石牌村是一個可以租房子住的好去處。就此，石牌村的人口結構開始發生變化，由以本地爲主逐漸轉向以流動人口爲主。
石牌村的本地村民原來是種地的，土地被徵光後就沒有了收入來源，失地同時失業，面臨貧困危機。然而城市化帶來機遇，村民們突然發現雖然不能種地，但“種房子”可以掙錢，大量的外來人需要在這裡租房子。於是，村民的宅基地幾乎全部被推倒重建，全村變成一個巨大的工地。原來的一層兩層房子不夠租，推倒建成三層四層。伴隨着外來人口的持續增加，房子還是不夠，又推倒改成七層、八層、九層。這樣一波又一波的房屋建設浪潮，出租屋在原有的宅基地面積上往上長高長胖。
原本宅基地、宅住房之間還是留有一些空間的，但租房的人實在多，後來的出租屋中，只在2 層以下留出一個通道供行人走路。而2層以上全都是房子。房子之間以最密的形態連接在一起，幾乎都是連着的。這樣就形成了“握手樓”。
圖/廣州石牌村街景
圖片來源/澎湃新聞
到了2015年，石牌村的樓房已經達到了4469棟，出租屋共計5. 56萬套。共有街道268條，其中寬度在2米以下的達到73%，都是非常狹窄的街道。石牌村近萬名本地村民只有1000人左右居住在村裡，而村內有流動人口5. 64萬人。同時，石牌村共有1300餘家店鋪，其中除了38家由本村人經營外，剩餘的都是流動人口經營。
因此，石牌村今天實際上已經成爲外來人口的聚居區，是一個真正意義上的城中村。
圖/廣州石牌村
圖片來源/澎湃新聞
城中村兩個重要特點就是建設用地比例高，流動人口比例高。因此，我們將建設用地面積佔村莊面積的 40% 以上，非戶籍常住人口占總人口 30% 以上，並且納入城市建城區範圍的村莊，定義爲城中村。這種城中村確實是中國特色的城市空間形態，而且是我國發達城市的共性特徵。
城市越發達，城市規模越大，城中村的比例越高。經過測算，在整個廣州市，大概有788平方公里的城中村區域，居住着400 萬流動人口。到第七次人口普查期間，這個規模應該更大，估計已經超過 500 萬。
組圖/2000年、2010年和2020年，廣州、武漢、東莞城市街道鄉鎮流動人口占比的變化圖。紅色部分是流動人口數量佔比達到 75% 以上區域。（向左滑動查看）
第五、六、七次人口普查數據反映出，我國大城市人口規模越來越大，城中村區域、流動人口聚集區面積也越來越大，聚集流動人口的比例也越來越高。中國所有的大城市幾乎都都存在一個大規模的城中村環。最嚴重的是東莞，它幾乎全市域遍佈城中村，存在着非常嚴重的新二元結構。
圖/北京和廣州的城中村環
城中村，是中國城市化進程中公共服務嚴重缺失的結果；排斥性的城中村改造思路，只能讓城中村“改造一個、催生一個”。大力推進市民化和城中村更新，已經成爲中國的重大國家戰略。
一個城中村，往往具備“三低兩高一匱乏”的特點。三低，是土地利用效率比較低，產業的技術水平低，以及最重要的是居民收入水平低。兩高，是客觀上城中村存在着犯罪率高、無證建設比例高，以及公共服務嚴重匱乏。
以石牌村的格局爲例，非常狹窄的握手樓，空間秩序非常非常的亂。村內的公共基礎設施非常缺乏，基礎教育的小學、幼兒園，休閒鍛鍊的公園、球場，社區醫療設施等等都一系列公共設施都遠遠不足。居住環境也惡劣。用七普的數據測算，全國大概有48%的流動人口在城中村中處於這樣一種居住貧困狀態：或者缺乏自來水，或者缺乏獨立的廚房、廁所，或者面積特別狹小，或者兼而有之。
大規模的人羣長期居住在城中村，限制着他們向上的生長和發展。德國的哲學家鮑爾生曾經說，過度擁擠的居住格局，不僅危及人的健康，而且也影響了人的幸福感，影響了人的道德和社會責任感。居住在城中村中的人口，哪怕是最基本的健康住房、孩子可以上學這樣的基本生存需求，都不能很好地得到滿足。這些因素，使城中村區域成爲一個城市的問題區域。
圖/天河上社村
圖片來源/視覺中國
從石牌村的發展到各大城市的面貌現狀，我們可知，城中村是中國傳統現代化的產物。隨着工業化和城市化的大規模發展，城市的公共服務沒有跟上，最後導致了城中村的產生。
建設社會主義現代化強國是我們國家最大的目標，習總書記強調，工業化和城市化是現代化的兩大引擎。工業化和城市化是相輔相成的。
工業化如何實現？是依靠企業家通過各種各樣的企業，在城市裡高度聚集地發展非農產業，即第二產業和第三產業，享受城市的規模經濟，獲得盈利和競爭力。因此，城市規模越大，非農產業越發達，企業的外部成本越低。如此一來，企業的效率就越高，越有競爭力。企業享受規模經濟帶來的效益，源自城市的資本積累和創新。
我國城市第一輪的積累就是在80、90年代大規模的基建，修橋、修路、建學校、建醫院、建住房，大量的人口進入城市。當這些基礎設施都建得差不多了，當一個國家發展到工業化中後期，物質資本積累、投資邊際效益下降，這個時候一個國家要持續地發展的唯一的奧秘，就是增加人力資本的投資，讓大量的人成長爲有創新能力的人，持續去提高產業效率，並且擴大就業。
如何培養有能力從事高效率產業的勞動者？這個任務由城市化來完成。
城市化的本質是社會進步，它是一個建構公平公正的社會制度的過程，以促進人口實現從農村到城市的流動，從邊緣者階層到中產階級階層的流動。
圖/工廠老闆在路邊“誠尋客戶”
圖片來源/時代財經王瑩嶺
工業化不斷地擴大就業，吸引大規模的農村勞動者進入城市；城市化讓勞動者享受城市權利，實現市民化，得到全面的發展，有能力從事高效率產業，勞動者再進入工業化創造。一個國家工業化和城市化的過程，就是建構一個以中產階級爲主的現代社會結構，建構以高效率產業爲主的現代產業結構，兩者相匹配。因此，工業化與城市化之間的良性循環，市民化是共同的基礎。
可惜，我國城市化的車輪滾滾向前，卻缺少了市民化這重要一環。
市民化，就是讓廣大非戶籍人口享有公平的城市權利，實現公共服務均等化的過程。那“市民化”需要做什麼？給戶籍只是一個形式，最重要的是要滿足人性的發展需要。所謂人性，是指人的自然屬性、社會屬性和經濟屬性。簡單來說，市民化就是需要讓人“住下來”、“融進來”和“強起來” 。
讓人“住下來”，就是讓每一個勞動者及其家庭，能夠無後顧之憂地在城市享受均等化的公共服務和健康住房的權利。安居樂業，安居了才能樂業，纔可以開始進入社區。
當人住下來，個人和家庭都安居在這裡，對左鄰右舍、對社區就有了一份責任感，融入社區是融入社會的第一步。這樣一來，勞動者會爲了自己家庭的生活更美好而努力學習進步，這樣的學習積累就幫助他/她滿足個人的經濟屬性，可以掙到更多的錢，強起來。所以，一旦當人們住下來、融進來和強起來三重需求得到滿足的時候，整個市民化的創新創造能力就會被極大地煥發。
圖片來源/澎湃新聞
但中國過去的城市化，是農村人口進入城市了，他們參與城市建設，但是他們中的大多數沒有在城市落下腳來，沒有享受到城市的權利，沒有享受到城市的公共服務，沒有在城市有一個廣泛的上升通道，致使積累了40年、兩個多億的流動人口在城市，構成城市一箇中低收入階層，成爲規模巨大的邊緣者羣體。他們是構成城中村的龐大的社會基礎，也成爲我國現代化的巨大難題。
文章開頭所提及的“摺疊城市”，實際上就是在我國大城市普遍存在的新二元結構：一個發達的中心城區和落後的都市邊緣區之間，以及擁有城市權利的本地人和缺乏城市權利的外地人之間的二元結構。這是非常值得警惕的社會危機。
這樣一個新二元結構，是所有後發的發達國家，特別是自德國之後的發達國家，沒有明顯的出現過的。但是在那些走上了工業化的道路的發展中國家，包括巴西、智利等等，都出現了明顯的新二元結構，讓國家陷入中等收入陷阱。新二元結構導致了大規模的人口，長期的低收入，長期的沒有發展空間，大規模的空間失序導致了嚴重的社會危機，以及大量貧民窟的蔓延。
圖片來源/視 覺中國
中國的發達城市有着嚴重的新二元結構，表現爲都市區外圍城中村連片的城中村環。本來城中村是一個個微觀性質的問題，但是由於它連片成規模，規模還在不斷地擴大，使得一個城市有明顯的大片欠發達區域，制約着大城市整體現代化進程，這使得城中村更新的性質由微觀問題上升爲宏觀問題。中國的大城市由於城中村環的存在，致使城市發展在空間上支離破碎，產業資源發展受阻，人力資本難以持續積累，城市現代化難以取得系統性的整體推進。城中村治理因此就具有了城市意義和國家意義。
中央政府早已意識到市民化的問題。在2013 年的中央城鎮化工作會議上，習近平總書記就把推進農業轉移人口市民化作爲新型城鎮化的首要任務。從十八大以來，每年國家都有大量的市民化的政策，政策力度也越來越大。《“十四五”新型城鎮化實施方案》要求“農業轉移人口市民化質量顯著提升，城鎮基本公共服務覆蓋全部未落戶常住人口”。黨中央國務院長期持續大力推進市民化和城中村更新，已經成爲一個重大的國家戰略。
空間治理和社會治理，是導致城市新二元結構的兩大“孿生難題”。城中村更新，一定要有包容性的理念，一定要把非戶籍人口可支付健康住房供給寫入更新目標。
我國城市面臨的新二元結構，直接根源於大城市治理的兩大“孿生難題”：
一個是城市空間治理難題——城中村治理，起始於城鄉二元制度以及村集體和村民的利益追求，固化於流動人口對非正規住房持續增長的市場需求，以及“排斥性”城中村改造模式。
也就是說，在傳統體制下，政府沒來得及管理城中村的規劃治理，於是村民利用了流動人口的住房需求大量建起房子；流動人口住房需求得不到滿足，就只好轉向這裡的非正規市場，這是城中村產生的社會根源。
城中村問題看起來是空間問題，實際上它根源於社會問題，它是社會問題在空間上的映射。因此第二大難題是城市社會治理難題——新市民住房及其衍生的社會問題，起始於政府公共服務缺失，固化於城中村爲新市民提供可支付住房的自組織機制。
也就是說，政府沒有給新市民提供公共住房，但他/她也住下來了。新市民需要什麼住房，城中村就生產什麼住房，這是城中村可以爲新市民提供可支付住房的自組織機制。這樣的自組織機制，爲政府快速贏得GDP減少了社會成本。在公共服務缺失的情況下，政府也可以推進工業化。
所以城中村的產生，它本質上仍然是個社會問題。我國也長期在解決這個問題，但由於政府的部門化管理制度，以及城市對流動人口、對城中村的排斥性管理，使得問題一直在解決，但一直沒有得到很好解決。
圖/ 廣州城中村足 球場
圖片來源/澎湃新聞
由於這種排斥性管理，城中村改造的現狀是“改造一個，催生一個”。
以廣州天河區的獵德村爲例，改造完的獵德村在微觀空間上是很現代化了，但原來居住的幾萬流動人口全都被迫離開了。去哪裡了？有的去了石牌村，有的去了更遠的城中村。因此，城中村的問題其實依然沒有解決，這些流動人口的居住需求轉向了其他的村莊，導致了新的城中村的產生。而新的城中村產生，又將帶來排斥性改造，流動人口又再次轉向外轉移，外圍的城中村再次誕生。一輪一輪的城中村改造永無止境。每一個城中村改造都導致了一個新的城中村的產生。
大城市治理的兩大“孿生難題”，矛盾的主要方面是非戶籍人口的住房剛需。
迄今爲止，新市民住房解決政策主要包括三類：第一類是政府提供的公共住房，包括廉租房、共有產權住房和公共租賃住房等；第二類是企業和開發區的集體宿舍，第三類是利用集體建設用地建設租賃住房。加上商品住房，以上類型的住房共解決約34.5%新市民的需求。也就是說，65.2%的新市民絕大部分依靠租賃城中村非正規住房。這是《2018年農民工監測調查報告》的數據。
圖/從出租房中出來的上班工人
圖片來源/澎湃新聞
如前所述，城中村是社會問題和空間問題兩個問題交織，而年輕人及新市民的住房剛需則是問題的主要方面。年輕人及新市民住房剛需不解決，城中村問題就解決不了，所以他們兩個互爲因果。其中，問題的主導方面就是年輕人的住房剛需。
中國的現代化，需要城市化推進，只要城市化在推進，就不斷有年輕人進入城市。只要年輕人進入城市，他/她就有住房剛需。城中村更新過程中，要厚德載物，接納所有的人，給所有的人提供一個好的居住環境，讓他們可以在這個城市得以發展，給每一個年輕人一個新的家。這纔是城中村更新的最高目標。而不是把原來租住在獵德村的人趕走，把獵德村的大馬路建起來，新房子建起來，城中村更新就完成。
我們現在要做的，就是在城中村更新的過程中，爲年輕人提供大規模、可支付的健康住房，而不是像現在這樣的一個居住貧困、極其惡劣的人居環境，否則他/她難以形成一個健康的人格融入城市。
如何通過城中村更新，爲流動人口提供可支付健康住房？其實這個答案已經暗含在城中村更新的方案當中。
圖/2008小洲村與2017小洲村
圖片來源/澎湃新聞
大家都知道，所有的城中村更新，有一件事是必須要做的，那就是補償給老百姓的合法居住面積。廣州市合法居住面積是多少？280平米。原來廣州郊區老百姓280平米是一個大的庭院，他要養豬，要養鴨。可是現在通過城中村更新，村民上樓了，不需要住那麼多房子，同時ta還希望擁有這280平米，除了解決自住部分以外，還希望拿去出租，能夠持續獲得租金，保障可持續性收入。
這件事情是所有的城中村更新都是要做的，但之前沒有考慮到流動人口的住房需求，而是把本村居民用於出租部分的住房面積，轉成爲大面積的住房。比如村民自己住100平米，還有180平米用於出租。於是建成一套180平米，或者兩套90平米的，或者最多建成三套60的出租。但實際上，60以上面積的住房租不出去，因爲價格太高，面積太大，流動人口買不起，租不起。
經過調查發現，流動人口希望租 25 平米到 60 平米的住房。因此，我們可以通過城中村更新，把老百姓要用於出租的180平米的建築面積，規劃成爲三套60平米、或者六套30，甚至九套20平米的小面積住房，這些正是流動人口希望有、租得起的住房。
城中村更新以後，正規社區建起來，小面積可支付健康住房，提供給流動人口住下來了。這個思路並不複雜，但是一直以來爲什麼沒有這個思路？因爲一直以來，在我們的規劃師的眼裡，從未把爲流動人口提供可支付健康住房這件事作爲一個城中村更新的目標，而是把流動人口一輪一輪地向外驅趕。這個問題沒有被正視爲一個城市更新的問題。規劃師眼中，那是社會問題，和空間沒關係。但事實是，空間更新正是解決社會問題的抓手。
圖/廣州大塘村
圖片來源/視覺中國
城中村更新，一定要有包容性更新的理念，更新的目標必須包含流動人口的住房問題。在規劃、設計出租住房時，將城中村更新中產生的存量出租住房，其由大面積住房改變爲與新市民需求相匹配的小面積出租住房，促進供給與需求的均衡。
我們根據廣州的住房數據進行計算，給廣州提供了一個住房方案，其中發現，當廣州市更新村中村更新完成50%的時候，流動人口的可支付健康住房問題基本上可以解決。這個時候流動人口住進的社區，不再是之前高度密集的、見不到太陽的城中村，而是改造完之後的陽光的社區，健康的社區。在這些社區裡，有流動人口可支付健康住房的充分供給，有基礎教育等公共服務的公平提供，這是我們追求的目標。
通過幾年的研究和努力，這樣的方案已經初步被廣州市接受了。廣州市規自局和住建局2022年5月23日已經聯合出臺相關政策，在城中村更新當中，要大量的建設小戶型租賃住房，並且在明確復建安置區要建設小戶型的住房配置。
其中，廣州里仁洞村的小戶型設計已經出來了，看起來還是很好的，有30平米和45平米的，和現在的城中村完全不是一個樣子。我們也給北京市做了方案，北京市也有村莊走起來了。
圖/廣州里仁洞村的小戶型設計圖
我們把這些老百姓出租給流動人口的住房，稱之爲民租房。這樣我們就把大城市的租賃住房由原來的只有公租房和集租房（商租房）等形式，變成爲公租房、集租房、民租房三足鼎立的租賃住房的空間格局。而在規模上，民租房是最大的。
形成這樣一個格局，我們就提出，我國需要制定非戶籍人口可支付健康住房供給的戰略，面向全體居民，其中特別是面向新市民和青年人的可支付健康住房的規劃。
我們提出，到2025 年要形成非戶籍常住人口可支付健康住房成熟的供求平衡方案和制度雛形，並且通過試點找到一個成熟的經驗。現在廣州已經有了制度雛形。我們期望，到2035年，形成完善的覆蓋全部非戶籍人口的、信息到戶的住房規劃和住房制度，全體人民實現住有所居、住有宜居。可支付健康住房覆蓋率85-95%，公共租賃住房5-15%。
這樣包容性的城中村更新，它是一個帕累託改進。一方面，爲全體新市民和城市年輕人提供可支付健康住房，使得他們在城市有家可歸。同時，也能增加本地原住民的資產性收入，受到原住民的歡迎。政府不需要新增土地，本質上是用市場的力量分享原住民現有的住房存量，去解決新增程度。爲我國真正解決大城市租房貴、住房難的問題提供可實施方案。
更重要的是，有了可支付健康住房，流動人口的市民化就有了堅實的空間基礎和社會基礎。
好，我今天的分享就到這裡，謝謝大家！
微博：@新公民計劃
豆瓣：@新公民計劃
微信：小新（xingongmin2007）
瞭解新公民計劃所進行的工作