讓立法院成爲國家決策核心

（圖／本報系資料照）

2024大選結果，賴清德以40%得票率當上總統，國民黨雖拿到立法院的相對最多席次，但除非賴清德展現大度量，願意與立法院多數聯盟組成聯合政府，否則接下來4年勢必是重演行政與立法兩權「分立」的局面。

在這種局面下，立法院應該擔任什麼角色呢？一般人有錯誤印象，認爲總統、行政院纔是國家主要決策者，立法院擔任的是從旁監督制衡的功能。在這個思維下，立法委員們似乎都欠缺主動提出政策，形塑國家方向的魄力。即使當年在陳水扁執政時期，國民黨在立法院掌握多數席次，多半也只是阻擋、杯葛，而鮮少能主動提出並通過法案，逼迫行政院執行。

然而，只着重「監督制衡」，實屬太輕忽立法院該有的功能。要知道，依照憲法第62條規定，立法院是國家「最高立法機關」。在依法行政的原則下，立法者纔是最高的決策者。而在司法院釋字520號解釋，大法官也指出，即便是預算事項，立法院做爲國會的「參與決策權」也不可被剝奪。

每個法律系學生耳熟能詳的「重要性理論」更是要求國家各種「重要事項」都必須經由國會來決定。憲法增修條文第3條第2項第2款有關「覆議」的規定，修正了憲法第57條較爲偏袒行政院的設計，讓「全體立法委員二分之一」的意見，不受行政院覆議而動搖。這些都是確立「立法院做爲國家決策者」的關鍵。

現任司法院院長許宗力曾在大作〈論法律保留原則〉一文，從組織、程序的結構面向，說明爲何立法機關應該做爲重要政策的決定者：一方面，立法機關有着「廣泛、普遍的民意基礎與多元化的人事與政治組合」，不像行政部門至多代表社會多數（這次大選的結果，總統可連多數都沒有）；另一方面立法程序公開、透明，且有反對黨參與。因此，重要公共事務均應由國會決定。

或許是囿於行憲以來行政權一向獨大的政治實務，加上誤以內閣制「內閣主導決策」的觀念來看待府院關係，立法院要麼是行政院的橡皮圖章，要麼是一昧搗蛋杯葛。當立法委員自己都看輕立法院，大衆當然也不會對立法院有期待。在野黨就算掌握立法院，也把它當雞肋，而不是真正有權有力的決策者。

或許2024年的府院新局是個改變的契機。如果賴清德不願走聯合政府路線，而要甩開立院多數，全盤掌控行政院，那就是宣示要走行政立法「分立」的類總統制路線。而在野黨提出強化國會聽證權、同意權等改革，正是要讓立法院從橡皮圖章以及扯後腿的鬧事者，漸漸變成決策者。

尤其是立法院席次最多的國民黨，更應將立法院定位爲「決策者」，用一個個的法案，實現該黨的政策方向。如果能通過法案，那在依法行政的大旗下，就可以逼行政院成爲立法院的執行處；即使最終無法三讀成爲法律，立法過程的宣導、辯論、傳播，也讓人看到「立法院第一大黨」有着細緻規畫政策的能力。

沒通過立法，卻主導輿論的例子，可回想幾年前「婚姻平權」的爭議，雖然蔡政府遲遲不敢實現競選承諾，推動同性結婚立法，但尤美女委員一人提出的法案，幾乎就成爲全國正反兩方討論的主要焦點。而立法權與行政權分庭抗禮的例子，更可參考美國在「分裂政府」（國會與總統不同黨）時期的經驗：國會多數黨提出法案，壓過總統的否決而成爲法律，或是逼得總統妥協而通過折衷立法，都是常見之事。

有了強大聽證調查權的立法院，能夠獲取足夠資訊，加上智庫的技術協助，絕對有能力展現「國政決策能力」！（作者爲國立政治大學法律學系副教授）