南海觀察｜用好三張券，跨越“三道坎”

改革開放初期，南海“村村點火、戶戶冒煙”，在農村集體土地上建工廠，率先富起來。但是，工廠、居民區、耕地混雜，造成了土地空間的破碎，成爲高質量發展的阻礙。近年，南海獲批建設廣東省城鄉融合發展改革創新實驗區，成爲唯一以縣域爲單元的全域土地綜合整治省級試點，被賦予探路先行的責任。全區必須拿出實招硬招，直面最難的空間重構問題，破解土地碎片化的難題。

8月18日，《佛山市南海區人民政府關於開展“三券”推動全域土地綜合整治的指導意見》發佈，明確了地券、房券、綠券的定義和管理制度，形成了一套推動土地騰挪歸併的靈活工具箱。南海的“三券”制度將助力全域土地綜合整治邁過利益平衡問題、土地破碎問題、可持續發展問題的“三道坎”，走好土地空間的“一盤棋”。

圖爲丹竈良銀心萬畝農業示範園項目所在片區。/南海區整治辦 林嘉桓攝

靈活運用“三券”讓土地“化零爲整”

所謂“三券”，即地券、房券、綠券，其目的是讓低效零散建設用地騰退、產業用地集聚提升、生態用地精細修復。“三券”發揮作用的條件有所差別，使用方式也不盡相同。

地券是一種“指標憑證”，是在國土空間規劃引領下，運用相關土地管理政策，在土地權利人自願將其低效、閒置、廢棄的建設用地騰退並復墾爲農用地後所形成的，包含建設用地指標、建設用地規模、耕地數量指標和水田指標。爲配合政策實施，區內還將整合各類建設用地指標建立“指標池”。

實際操作中，地券可以有效實現土地空間的化零爲整。例如，某鎮A村有一塊建設用地，村集體將其復墾爲農用地後，所形成的建設用地地券指標，可以使用到B村一塊農用地上，經過農用地轉建設用地審批，讓建設用地連成一片，以此實現各類用地相對集聚。

不同於地券的指標性質，房券則是一種“權利憑證”，用以解決村集體將建設用地復墾複綠騰退中，土地上蓋物業收入等相關經營能力丟失的問題。

綠券是對地券的補充，它不僅是一種“指標憑證”，也是一種“獎勵憑證”。針對低效建設用地不適宜復墾爲連片農用地，但仍可復綠騰退且具有一定生態價值的情況。實際操作中，綠券更適用於小塊的建設用地復綠。

整體來看，南海的地券、房券、綠券並不是針對不同的用地性質，而是針對土地的特色現狀。地券或綠券可以與房券一同產生，但是不疊加發放給同一主體，權益人可選擇一種模式來平衡土地騰退所產生的利益問題。通過“三券”制度運用，土地使用的性質發生了變化，但是土地的權屬保持不變。

“三券”制度適用南海土地形態特色

“三券”制度是對南海此前推出的地券制度的優化升級。2018年，南海區推出地券管理暫行辦法，旨在活化存量建設用地，減少新增建設用地。在全域土地綜合整治試點要求下，如今南海區除了需要盤活存量用地外，還要落實“全域”理念。

南海土地空間的形態是有其特殊性的。數據顯示，南海的土地開發強度超過50%。在形態上，居民區、耕地、建設用地、生態用地摻雜交錯。全區村級工業園有612個（30畝以上），此外還有散落的30畝以下集體工業用地約8800畝。同時，現狀穩定利用耕地零散分佈，難以連片保護和利用。

“我們需要更加高效的土地騰挪、指標流轉方式。”佛山市自然資源局南海分局相關負責人表示，對比此前的地券制度，“三券”制度在操作流程、使用程序以及交易方式上進一步優化，對於適用的地類也有一定程度的放寬。

“三券”制度的相關理念，在國內其他城市及市內兄弟區中也有所應用。例如，2008年，重慶首張“地票”拍賣；2019年，順德區印發地券管理操作指引，創新推出A、B、C券的形式，推動交易和使用。

與重慶、南京、成都等地相比，南海“三券”制度不僅針對宅基地和空心村等建設用地，而且致力推動各類型土地的集約發展。與市內其他區相比，南海土地開發強度更高、土地碎片化更嚴重，需要在制度設置上更加靈活。佛山市自然資源局南海分局相關負責人舉例說，“‘三券’制度可以實現同一復墾地塊上，各類指標的分類使用、單獨交易，最大程度實現指標的靈活使用和不浪費，這也是南海的一大創新探索。”

跨越利益平衡、土地破碎、可持續發展的“三道坎”

總體來看，“三券”制度將幫助南海邁過利益平衡問題、土地破碎問題、可持續發展問題的“三道坎”。

作爲全域土地綜合整治工作中的一項工具，“三券”的核心就是利益的平衡機制。其考慮了土地騰退中價值分離的問題、上蓋資產長期收益的問題、改造週期的問題等，保障各方利益不受損。從前期工作的推進情況來看，各鎮街在使用中非常積極。

圖爲丹竈鎮良登村孔邊股份經濟合作社水田墾造項目地塊，提出與“房券”掛鉤。/佛山日報記者毛蕾攝

此前，丹竈鎮良登村孔邊股份經濟合作社水田墾造項目就提出與“房券”掛鉤，每畝水田配套20平方米異地代建產業保障房的“房券”，物業建成後租金收入歸村集體所有。“每墾造一畝水田，村集體可以增加3600元的收益。大家能夠算清楚這筆經濟賬，所以實施很順利。”孔邊經濟社社長李長梅說。不僅是村居，政府財政也減輕了壓力。雖然墾造工作有所投入，但是可以在相關建設項目佔用水田時減少購買省內水田指標的依賴。

破解土地破碎問題的意義則更爲凸顯。以良登村的水田墾造項目爲例，這裡規劃與周邊片區共同打造成爲萬畝農業園，其相關用地指標可以與佛北戰新產業園等重點產業項目建設片區互動，使產業園建設佔用的水田用地騰挪到良登，保障耕地、建設用地的高質量集聚。

此外，“三券”制度還可以降低土地開發強度，推動可持續發展。全域土地綜合整治工作要求各類用地總量控制。例如，在耕地的保有量方面，提出新增耕地4700畝。這就要通過減少建設用地體量來實現。在操作中，地券、綠券運用的最終結果不是實現建設用地的等面積挪移，而是高質量騰退、等價值流轉，使建設用地總量減少、效率升級，進而推動耕地面積增加。

南海全域土地綜合整治正處於全面攻堅階段，“三券”制度將納入計劃出臺的33份重磅政策中，進一步完善由全域土地綜合整治工作方案+“三券”核心制度+四類配套政策組成的“1+3+4”政策體系。按照體系設置，南海區還將安排約150億元財政資金用於全域土地綜合整治重點項目專項扶持，預計通過區級財政資金扶持撬動鎮（街道）級財政資金、公有資產企業投入、其他社會主體及專項債融資投資等1500多億元參與到村級工業園改造、連片產業用地整備、產業保障房建設、低效建設用地騰退復墾複綠等項目中，產生長遠可觀收益，全面優化國土空間佈局。