盧鋒：外部失衡和產能議題或重回G20討論熱點
*本站財經智庫原創文章轉載需經授權。本文不構成投資決策。
作者|盧鋒、李雙雙、石先進、潘鬆李江（2024年10月30日）
▲盧鋒（北京大學國家發展研究院教授）
近年我國外部順差較大幅增長，經濟運行面臨新一輪外部不平衡。疫情大流行階段國際經濟普遍面臨供不應求和通脹壓力，貿易伙伴國比較平順接受了我順差增長未起波瀾。然而過去一年多來，美歐等經濟體藉口補貼和產能過剩對我順差增長特別是“新三樣”出口大加責難，今年前9個多月我國在WTO內遭遇的貿易救濟調查案件數創歷史新高，其中約六成由發展中經濟體甚至低收入經濟體發起。如我們去年9月初相關評論提到的，疫情期相對平靜的傳統經貿爭端議題可能正重回新一輪激活狀態[1]。
基於新世紀對外經貿關係演變經驗，我國外部順差失衡上升會在大國雙邊領域與WTO框架內面臨壓力，還會在G20等多邊對話場合引發反應。今年7月底G20財長和央行行長會議期間，美國財政部長耶倫在記者招待會上呼籲G20對話重新重視外部失衡，並提到不少G20成員贊同這一建議[2]。從G20歷史看外部失衡與產能問題是其經常討論的議題，考慮我國順差失衡短期難以得到實質性調整，有關議題進入G20等多邊場合的可能性上升，如何應對相關形勢成爲管理外部經貿環境演變的一個現實問題。
1、新一輪順差失衡及爭端或將持續
隨着國外經濟環境演變，近年我國對外順差規模擴大和結構提升，並在我與美西方經貿關係領域引發一系列反響；尤其是我國“新三樣”出口超預期飆升，對主要發達經濟體引入新的競爭壓力，美歐等經濟體以產業補貼和產能過剩爲藉口頻繁質疑我出口順差增長，甚至採用關稅保護主義措施加以遏制。
與新世紀初年外部失衡比較，我國近年順差擴大呈現突出特點[3]。例如我國近年經常賬戶順差相對增長較爲溫和但是貨物貿易順差增幅較大：經常賬戶順差GDP佔比從2018年0.17%上升到2022年2.47%，2023年回落到1.41%；貨物貿易順差從疫情前兩年的年均4000多億美元增長到2022-2023年的年均8000多億美元，2022和2023年貨物貿易順差佔GDP比例分別達到4.67%和4.59%。
另外貨物貿易中主要是製成品特別是高技術產品順差增速較快。製成品順差2021-2023的三年平均值爲16993億美元，比疫情前三年的年均9490億美元增加了7503億美元，增幅爲79.1%。去年僅“新三樣”產品出口就創造了近1500億美元，順差增量比疫情前增加了近1300億美元。順差佔全球順差比重大幅提升：2023年我國貨物、製成品順差佔全球順差總額比重分別上升到30.5%和63.5%。另外我國貨物貿易順差佔全球GDP的比例也上升到歷史新高。
除了受疫情期國際市場供不應求形勢影響，主要有兩方面因素推動近年我國順差走高。一是國內產業技術升級提升外部競爭力。近年我國製造業轉型升級階段性突破，例如在先進船舶製造、軌道交通裝備、石化基礎原材料、大型飛機和寬體客機、航天裝備、醫療器械、芯片研發製程、工業機器人等領域都取得不同程度的階段性進步，產業進步轉化爲某些中高端和個別新興部門新的外部競爭優勢，與美歐等國在國際市場上形成更寬界面和更高層次的競爭替代關係，並通過出口增長與進口替代推高順差。
二是內需和本幣實際匯率偏弱、部分行業產能冗餘度偏高等短中期因素。近年經濟運行呈現供給較強與需求增長偏弱並存的“供強需弱”態勢，間歇性增長下行壓力伴隨一般物價較低位運行，加上美元指數高企導致人民幣實際匯率走弱，通過價格因素調節出口和進口助推順差增長。部分行業過度內卷和產能冗餘度偏高，邊際上增加企業對外出口壓力；美西方貿易壁壘阻礙我國優質產能充分利用國際市場，反過來會增加我國產能壓力並促使企業尋求在替代性市場擴大出口。
我國近年出口增長引發美歐等國兩方面反彈。一是其財經高官和主流媒體，紛紛指責我國過度補貼和產能過剩導致順差擴大，挑起經貿領域新一輪“口水戰”。去年9月美國商務部長就指責我國在非高端半導體行業產能過剩。今年4月耶倫財長訪華前後，將產能過剩質疑發展成爲主流敘事。歐盟和其它西方國家高官也有類似言論。新世紀初年有關人民幣匯率低估導致順差的指責，近年在新形勢下發展成爲“體制扭曲-過度儲蓄和補貼-產能過剩-出口增長”的敘事鏈條。美西方媒體則爲現實形勢貼上所謂“第二次中國衝擊”的標籤。
二是美歐等國採取貿易保護措施，利用各種藉口對我電動汽車等進口商品加徵關稅，挑起新一輪“關稅戰”。例如美國今年5月宣佈對我國電動汽車額外加徵100%關稅[4]。歐盟則在2023年10月對我電動車進口發起反補貼調查，並從7月4日開始對我國電動汽車實施4個月臨時加徵關稅[5]。8月26日加拿大步美國後塵宣佈將對從中國進口的所有電動汽車加徵100%的關稅[6]。個別新興經濟體如巴西、土耳其也有所動作。今年WTO框架內我國遭遇貿易救濟調查立案數創歷史新高，甚至有個別低收入發展中國家今年也在WTO對我採取了多起貿易救濟措施。
從上述驅動因素看，人民幣實際匯率偏弱有可能隨着美聯儲降息和美元指數走低在短期明顯改觀，我國內需不足隨着逆週期調節政策加碼或許能在中期得到實質性調節，然而我國經濟追趕大勢在未來較長期有望持續。基於上述分析，我國出口動力較強及其引發的失衡與產能爭論在短期難以徹底化解，甚至可能存在長期化風險。值得注意的是，從G20最近相關動態看，這方面爭辯可能會從雙邊磋商內容、WTO訴訟對象延伸成爲G20平臺對話議題，需要我們未雨綢繆。
2、G20外部失衡對話歷史與認識借鑑
雖然外部失衡與產能問題重回G20議程對我國具有某種針對性含義，然而從G20產生及對話議題演變及影響看，我們或不必完全從消極方面看待上述動向，而是仍應務實和積極地面對，把堅持鬥爭與理性對話結合起來，努力探求用建設性方式化解現實矛盾。2016年我國舉辦G20杭州峰會期間，我們曾系統回顧G20創建及演變過程[7]，下面簡略回顧總結相關歷史和經驗，並簡略討論其提供的借鑑。
G20由G7擴容而來。二者在成員構成與功能定位都有不同[8]，然而都顯示經濟全球化客觀需要創設新的國際合作機制，以調節宏觀與經貿領域頻繁出現的新矛盾。20世紀70-80年代，在國際經濟發展不平衡規律作用下，日德經濟相對美國持續追趕，導致美日美德經貿關係緊張，尤其在汽車和電子等可貿易領域頻發爭端。當時佈雷頓森林體系最初規則體系已崩解，正推進的關貿總協定（GATT）遠不足以協調大國間貿易利益爭端，對新國際協調機制需要推動七國集團合作機制應運而生。
1973年，美國財長舒爾茨在白宮圖書館發起的首次“圖書館集團”（G4）會議成爲G7的前身。後來隨着日本和意大利的加入，G4逐漸擴展爲G5、G6並定型爲G7，其成員國家通過年度峰會和部長級會議等討論和協調全球經濟、政治和安全等重大問題。該機制在財金方面進行的開放宏觀經濟政策協調，對在兩次石油危機衝擊與德日高速追趕背景下維持西方經濟體系大體穩定，對在GATT框架下推進國際貿易自由化進程都產生積極影響。
1997年東亞金融危機爆發及其全球性影響釋放，使得國際社會認識到隨着新興經濟體成長及其重要性上升，侷限於主要發達經濟體的宏觀和金融政策協調已不足以維持世界經濟穩定，爲後來創建G20對話機制奠定了基礎。1999年，G7峰會決定創建G20財政部長和央行行長會議機制，作爲新興經濟體與發達經濟體之間就經貿政策進行對話與協調的平臺。2008年國際金融危機爆發後，經美國倡議並得到中國等新興經濟體同意，G20部長會議提升爲G20領導人峰會機制，成爲當代國際經濟對話和治理的主要平臺。
20多年來G20對話聚焦議題隨國際環境演變而變化，外部失衡與產能是長期比較常態性關注的問題。G20部長級對話機制啓動初期，針對東亞金融危機衝擊對話主要聚焦宏觀金融穩定，不過由於開放環境下金融危機往往與過度逆差失衡存在聯繫，當時對話也涵蓋外部失衡議題。例如2000年蒙特利爾公報強調經濟政策、匯率安排與審慎負債管理對減少經濟失衡的重要性，2002年新德里公報明確提到全球經濟失衡。
此後到2008年國際金融危機爆發前，中國經濟超預期快速追趕推動全球經濟格局轉變，表現之一是中國、部分東亞經濟體與資源出口國的貿易順差大幅增長，伴隨美歐等發達經濟體逆差飆升。這個時期G20對外部失衡關注度顯著提升，我國外匯儲備增長與人民幣匯率低估成爲討論設計對象。例如2005年10月在北京召開的G20財長和央行行長會議，提出要“加強全球合作，實現世界經濟的平衡有序發展”，“決心實施必要的財政、貨幣和匯率政策，加快結構調整，以期解決失衡問題，化解風險”。2007年在開普敦G20兩長會議針對全球失衡提出調整方針：“美國應採取措施提高本國儲蓄水平，歐盟應進一步通過改革加快發展，日本應進一步推進結構改革和鞏固財政，亞洲新興市場經濟體要通過改革刺激內需，而產油國應注重宏觀經濟的穩定”。
2008年國際金融危機爆發後G20升級爲首腦峰會。針對危機形勢，2008年11月首屆G20華盛頓峰會和2009年4月倫敦峰會暫時擱置經濟失衡話題，聚焦各國合作應對金融危機衝擊以及國際金融體系改革問題。然而危機高潮過後的2009年9月 G20匹茲堡峰會上，全球失衡調整便重回G20對話熱點：美國主張將全球經濟再平衡作爲峰會主要議題之一，提出G20應推動建立“可持續和平衡增長的新經濟框架”，得到歐洲國家和IMF等方面贊同。這次峰會決定創建G20增長框架工作組（FWG），制定了“強勁、可持續、平衡”的增長方針，其中“平衡”顯然體現防控外部過度失衡要求。
2010-2011年是G20對全球失衡議題聚焦度最高時期，並試圖引入具有數量約束含義的失衡治理機制。2010年10月G20首爾峰會確定由G20兩長會議負責設計全球經濟再平衡的“參考性指南”，受G20委託IMF在2010年底提出定義外部失衡的“拇指法則”，即經常賬戶佔GDP比重超過4%[9]。在2011年2月G20巴黎兩長會議上，各成員方就全球經濟失衡評估指標達成了初步一致：將公共債務、財政赤字、私人儲蓄率和私人債務等變量，作爲界定一國內部經濟失衡的主要指標；將貿易賬戶、淨投資收益與轉移賬戶等，作爲界定一國外部經濟失衡的指標[10]；由於我國堅持，匯率與外匯儲備沒有列入識別外部失衡的指標組合，不過各方同意衡量一國經濟失衡時“適當考慮匯率、財政、貨幣和其它政策”。2011年4月的G20華盛頓財長會議最後同意採用IMF提出的失衡度量方法。在危機倒逼與政策調整雙重作用下全球失衡顯著緩和：全球經常賬戶總額佔GDP比例值從危機前2.9%峰值下降到2010年2.2%，後逐步回落到疫情前1.6%低位。
2013-2017年間全球失衡矛盾減緩背景下，G20仍保持了對相關問題的持續關注。該時期G20對話重視WTO改革與結構性改革議題，包含試圖從機制上治理外部失衡的用意。尤其是鋼鐵行業等部門性產能過剩成爲關注新焦點。2013年聖彼得堡G20公報與2014年布里斯班G20公報，分別提到部分行業結構性問題與結構性改革重要性，2015年安塔利亞G20公報提出創建全球鋼鐵產能過剩論壇（GFSEC），呼籲論壇成員合作行動解決鋼鐵行業的結構性產能過剩問題。2016年G20杭州峰會通過創建GFSEC的決定，爲該論壇於2017年在德國柏林首次會議召開鋪平道路。
2018-2019年特殊背景下G20再次聚焦全球失衡：當時實際情況是全球外部失衡與十年前比較已較大幅度緩解，然而美國特朗普政府基於其貿易保護主義立場，推動G20峰會主席國日本將全球失衡列爲G20增長框架工作組主要議題展開討論。2018年7月IMF發佈的《對外部門報告（2018）》（ESR）認爲，2017年全球經常賬戶仍存在40%-50%失衡，其中強調中國順差貢獻約佔1/3，明顯帶有立場偏見。2018年G20峰會領導人宣言指出：“有必要根據具體國情精心制定宏觀經濟和結構性政策，以解決過度失衡問題，降低實現二十國集團強勁、可持續、平衡和包容性增長目標的風險。”
疫情期G20重點議題轉變，失衡和產能議題暫時淡出。疫情大流行衝擊下，2020年G20討論焦點轉向全球衛生危機應對與經濟復甦，重點關注在疫苗研發、生產和分配的國際合作，通過協調宏觀經濟政策緩解疫情衝擊影響。鑑於全球供應鏈與數字經濟在疫情期作用彰顯，兩方面議題在G20對話中地位顯著上升。在提升全球供應鏈韌性題目下，G20對話討論涉及重新評估供應鏈戰略、拓寬多元化供應來源、發展區域本地生產能力、加強國際合作以應對未來可能的供應鏈中斷等問題。G20還倡導加快數字化轉型問題，討論共同應對數字鴻溝、數據安全、數字貨幣等問題。另外地緣政治的經濟影響、氣候變化、向清潔能源轉型、綠色復甦與可持續發展等，也成爲G20關注的重點議題。
上述簡略回顧有兩點政策啓示含義。一是G20既有進步意義也有侷限性，我對其應辯證看待與兩手應對。G20是經濟全球化要求治理全球化這一規律作用的產物，有助於減少全球經濟體系運行的摩擦和風險因素，有利於新興大國利用外部發展環境，因而具有進步性和積極意義。然而G20又存在多重侷限，例如少數方國家會藉助其優勢地位影響操控主導對話議程謀求自身利益。這就需要我們兩手應對：一方面主動參與G20平臺對話，充分發揮其調節國際經貿關係矛盾的積極作用；同時識別抵制個別成員的不合理訴求與不公平操作，防控其侷限性帶來的消極影響。
二是G20對話涵蓋失衡和產能問題可謂題中應有之義，我方對此可中性看待、積極參與並能動影響，無需特別抵制。國際發展不平衡規律推動大國競爭力相對消長和國際經貿格局變化，由此派生矛盾客觀上需要調節。常識表明，對現實經濟矛盾通過對話溝通尋求合作解，好於訴諸關稅貿易戰等衝突手段。有關失衡對話貫穿G20歷史，雖然特定時段帶有個別大國影響議題設定的不合理性，總體看是現實經濟演變矛盾在多邊治理層面派生的理性反應，對緩解矛盾或避免更劇烈衝突不無積極影響。因而對新形勢下失衡與產能問題重回G20對話熱點前景，我國作爲重要利益攸關方可直面現實並因勢利導。
3、我國應對政策探討
第一，正面闡述我國產能與出口增長有利於全球經濟與綠色轉型的積極貢獻，迴應美西方有關我國補貼扭曲導致出口順差的片面不實指責。我國新三樣部門快速發展，建立在技術水平提升與成本大幅下降基礎上，正在大幅降低發電等部門綠色溢價並展現綠色轉型趨於成功的現實前景，我方可利用G20平臺積極說明有關新三樣產能與出口增長的積極意義。同時基於經驗事實和具體案例說明，我國新三樣發展是市場基本面綜合條件與政策支持共同作用的結果，絕非僅僅是政府過度補貼的結果。正如我國財政部廖岷副部長在今年7月27日G20會議期間指出的，“中國過去40多年的改革開放經驗告訴我們，沒有一個行業可以僅僅依靠政府的支持成爲具有全球競爭力的行業。”[11]
第二，本着顧全大局求同存異精神，準備在維護我方基本利益和堅持原則前提下，在過渡階段採取某些有助於緩和矛盾的舉措，同時要求和督促重要貿易伙伴做出相應政策調節。例如在堅持WTO貿易規則基礎上，對於滿足WTO貿易救濟規則認定標準的行業案例，我國本着互助合作的立場，準備考慮在特定期限內對價格、數量進行適當調節和規制，配合和幫助貿易伙伴國緩解市場格局變動帶來的調節壓力。借鑑通過對外直接投資緩解順差壓力的經驗，通過支持企業到國外直接投資形成先進產能，一定程度上替代國內出口緩和順差不平衡。同時要求美歐等主要貿易伙伴減少直至取消單邊關稅措施，督促貿易伙伴對WTO規則體系下的貿易救濟案例採取更爲積極磋商立場，承諾不再追加關稅措施，防範繼續過度採用國家安全標準採取保護政策。
第三，考慮建議在G20平臺下創建“全球新三樣發展論壇”，通過對話尋求新三樣等綠色產業發展的國際合作途徑。論壇定位於交流新三樣發展對全球綠色轉型的積極意義，討論行業發展出現的技術、市場、貿易等方面的新情況新問題與矛盾協調方式，特別要引導討論國家安全目標對貿易政策的影響，探索通過對話釐定和形成國家安全因素影響貿易政策的合理邊界標準，避免過於寬泛地運用安全標準實施貿易保護政策導致國際市場碎片化風險。G20成員以及其它利益攸關經濟體都可自願參加該論壇，建議由中國擔任主席國或中美歐擔任輪值主席，在北京或三國定期舉辦論壇。
第四，以自身可持續高質量發展目標爲本位，將國內經濟再平衡要求與國際經貿政策結合起來，增加在國際上討論外部失衡與產能問題的主動性和影響力。近年我國經濟面臨內需不足特別是消費偏弱矛盾，與供給側活躍發展和製造業升級及競爭力提升共同形成“供強需弱”局面。在經濟內外不平衡環境下，調整政策補齊內需尤其是消費短板實現再平衡，是實現國內強勁、可持續、平衡與包容性增長客觀要求，也有助於緩解和調節外部不平衡，並提升新興開放大國經貿政策的內在一致性與影響力。
註釋：
[1] 參見：貿易失衡是否會重回國際對話熱點？——近年我國貿易順差回升現象解讀；盧鋒、李昕、潘鬆李江；2023年8月下旬。
[2]Remarks by Secretary of the Treasury Janet L. Yellen at Press Conference During the G20 Finance Ministers and Central Bank Governors Meetings；July 25, 2024；As Prepared for Delivery
[3]參見：盧鋒，石先進：“應重視中國新一輪外部失衡”，《中國改革》2024年09月01日第05期。
[4]最初計劃在8月4日徵稅，屆時提出推遲兩週。美國貿易代表辦公室2024年9月13日發佈聲明，美國最終確定對某些中國製造的產品提高關稅。美國貿易代表辦公室稱，自9月27日起，中國製造的電動汽車的關稅稅率將上調至100%，太陽能電池的關稅稅率將上調至50%，電動汽車電池、關鍵礦產、鋼鐵、鋁、口罩和岸邊集裝箱起重機的關稅稅率將上調至25%，而包括半導體芯片在內的其他產品的關稅上調也將在未來兩年內生效。
[5]歐盟成員國代表在10月4日投票通過了歐盟委員會提交的電動汽車反補貼案終裁草案，擬對原產於中國的電動汽車徵收最終反補貼稅。歐盟計劃在原有10%的進口關稅基礎上，對中國電動汽車加徵最高35.3%的反補貼稅。這一決定引發了歐盟內部分歧，德國等5個成員國投反對票，12個成員國投棄權票，10個成員國支持加徵關稅。10月29日歐委會不顧中方反對宣佈結束“反補貼調查”，執意對中國電動汽車徵收爲期五年的所謂“最終反補貼稅”，自當地時間31日生效之日起開始徵收。
[6]政策將從10月1日生效。加拿大還對從我進口的鋼鋁加徵25%關稅，10月15日生效。
[7] 該研究部分結果參見“盧鋒：G20峰會的前世今生，2016年09月02日，財新網”。
[8] G7協調國際經貿關係、國際政治與安全立場，G20則是定位於國際經濟對話的主要平臺。
[9] 由於2008年前後我國經常賬戶順差佔GDP比重達到近10%高位，2009年順差佔比仍接近4.8%，成爲被要求調整的主要國家之一，我國對這一數量衡量標準提出異議。
[10]在相關討論中，我國對於將外匯儲備和匯率合理水平納入識別指標提出不同意見，討論中就此出現我方意見與其它G20成員不一致情況。最後有關指標體系設定沒有包含外匯儲備和匯率變量，而是採取了衡量一國經濟失衡時“適當考慮匯率、財政、貨幣和其它政策”的表述。
[11] China defends manufacturing push, says world needs more EVs; By Bloomberg / Bloomberg，July 27，2024
本站財經智庫（微信公號：wyyjj163） 出品
本站財經智庫是本站新聞打造的財經專業智庫，整合本站財經原創多媒體矩陣，依託於上百位國內外頂尖經濟學家的智慧成果，針對經濟學熱點話題，進行理性、客觀的分析解讀，打造有態度的前沿財經智庫。歡迎來稿（投稿郵箱：cehuazu2016@163.com）。