零基預算2025年全國大範圍推廣，影響幾何？

在財政收支矛盾加劇，支出固化格局亟待打破背景下，零基預算正快速推廣。

近日，中央財辦有關負責同志深入解讀2024年中央經濟工作會議精神，其中談及明年推進財稅體制改革時稱，要在零基預算改革、部分品目消費稅徵收環節後移等方面爭取新突破。

零基預算，顧名思義，就是政府涉及幾十萬億資金的預算編制時，一切從“零”開始，結合財力狀況、輕重緩急等，逐項審議預算年度內各項支出內容的必要性、合理性及其開支標準。這不同於現行的基數預算，預算編制在上一年基數上進行一定幅度增減。

第一財經記者梳理髮現，與前些年安徽、江西、福建等少數省份全面推進零基預算不同，自黨的二十屆三中全會提出深化零基預算改革後，下半年以來全國大多數省份部署2025年推進零基預算改革，有的是全省推廣，有的則是先選擇部分市縣、部門試點。2025年預算編制採取零基預算正在全國大範圍推廣。

多位財稅專家告訴第一財經，明年全國大範圍推廣零基預算改革，不僅可以打破財政支出固化格局，將資金重點用於民生、國家重大戰略任務中，提高資金使用效益，還可以提高政府治理能力，促進經濟高質量發展。不過在實踐中，零基預算改革並非易事，需要衝破觀念束縛，消除利益固化藩籬，推進相關法律法規政策調整，與其他改革系統集成，漸進推進。

零基預算大範圍鋪開之因

黨的二十屆三中全會部署了新一輪深化財稅改革，其中在20項重大任務中，就包括深化零基預算改革。此後江蘇、浙江、湖南、吉林、寧夏、內蒙古等地密集發佈當地深化零基預算改革方案，從編制2025年預算起，在全省（區）或部分地區實行零基預算編制方法。而上述中央財辦有關負責人明確，2025年在零基預算改革方面有新突破。

所謂零基預算，是指年度預算編制不受以往預算安排情況的影響，所有的預算支出以零爲基點，一切從實際需要與可能出發，逐項審議預算年度內各項支出內容的必要性、合理性及其開支標準，打破基數概念和支出固化格局，結合財力狀況、輕重緩急、實際需求、績效情況等，在綜合平衡的基礎上編制預算的一種方式。

事實上，早在2025年之前，已經有部分地方在探索實施零基預算，但爲何2025年開始零基預算將大範圍推廣？

上海財經大學公共經濟與管理學院院長範子英教授告訴第一財經，目前預算編制的模式主要是基數預算，不少部分、單位的預算額度都是在上一年基數上保持一定增長，這在此前財政收入快速增長背景下可行，當時預算管理只對增長部分進行優化，就能夠對預算盤子進行控制。但近些年受經濟下行等影響，財政收入增長不及預期，財政收支矛盾加大，因此就需要零基預算，來對財政支出進行控制、優化。

“此前政府希望通過預算績效管理，通過績效評價結果來約束預算支出規模，但是實踐中效果不及預期，因此更加迫切需要通過零基預算來打破財政支出固化格局。”範子英說。

財政部數據顯示，今年前11個月，全國一般公共預算收入約19.9萬億元，同比下降0.6%。全國政府性基金預算收入約4.2萬億元，同比下降18.4%。兩項收入規模和增速均不及年初預期。

那麼，零基預算與現行的基數預算究竟有何不同？在以前傳統基數預算模式之下，假如一個部門去年預算資金是1億元，那麼今年預算額度一般會在1億元的基礎上進行適度增減。而在零基預算模式下，今年預算安排額度就不存在上述1億元基數，而是按照該部門工作需要，結合當地財力狀況、支出優先順序、績效情況等來嚴格審覈部門各項支出，最終科學合理確定該部門的實際預算額度。

粵開證券首席經濟學家羅志恆告訴第一財經，深入實施零基預算改革，有助於提高財政資金使用效率，對於緩解財政緊平衡下的地方財政支出壓力具有重要意義。零基預算意味着一切從“零”開始，預算決策是根據公共項目的重要性和優先級做出的，不考慮上一年的預算或任何“基數”數字。零基預算通過提供更詳細、更高質量的公共支出項目信息，建立自下而上的預算決策過程，提高公共資源的配置效率。

比如，根據《江蘇省深化零基預算改革方案》，2025年預算編制時取消各部門各項目支出基數，各部門單位圍繞同級黨委政府確定的年度重點工作，細化具體支持項目。各類項目原則上按照“三保”支出、政府債務還本付息支出、黨委政府年度重點保障事項支出、部門必須開展的專項業務支出、一般事業發展支出和其他支出等依次排序，根據當年財力狀況順次安排預算。

中國人民大學財稅研究所執行所長呂冰洋對第一財經表示，零基預算，要求每年在編制預算時，重新審視每一項財政支出需求的合理性和有效性，這將有別於傳統增量預算，達到提高財政資金的支出效率，優化資源配置的效果。預算改革歷來被稱之爲“靜悄悄的革命”，它可以通過財政支出的約束、規範和科學，達到推動政府治理完善、節省財政資金的效果。

需突破部門利益等統籌推進

儘管零基預算正在全國大範圍推開，但其面臨的挑戰依然不小，其中首個挑戰就是破除部門利益。

中央財經大學預算管理研究所所長李燕告訴第一財經，由於零基預算最根本的意義在於避免支出固化，提高財政資源配置效率。在當前深化改革背景下，中央給出零基預算這把“利斧”，意在通過調整預算分配機制，破除支出固而不化藩籬，實現支出結構優化提高支出效率和效益。但這種調整背後涉及打破原有利益相關方的預算盤子，從而引起相關部門“護盤子”的傾向。

有地方財政人士公開表示，零基預算改革前，一些部門單位“護盤子、守基數”意識濃厚，有的政策項目到期後，仍沒有及時清理退出相關資金，造成短期政策長期化、財政資源投放碎片化。

多位地方財政人士告訴第一財經，推廣零基預算改革確實會存在一些部門“護盤子”的阻力，但近些年地方財政困難也是客觀存在，相關部門負責人也都理解這一現狀，加上這一輪零基預算改革是中央力推，地方主要負責人主抓，因此阻力相對較小。

李燕認爲，要破除部門利益，需要黨委和政府高度重視零基預算改革，各級政府及財政部門要克服畏難情緒。而預算部門應有全局意識及更高站位，達成深化改革共識，衝破觀念束縛，消除利益固化藩籬。

從各地零基預算改革方案來看，有的地方零基預算推廣僅限於部分試點部門單位及地區，有的地方全面推廣實施也僅限於政府部門單位支出的項目支出或專項資金，並非涉及全部資金。

李燕表示，零基預算的理論制度內涵非常繁瑣，也是推進實施的主要障礙。此次深化零基預算改革目的，並非完全取代原有基數預算，而是重在樹立零基預算的理念，應融合系統集成績效預算、中期滾動預算、科學的支出標準等財政改革推進。即零基預算改革並不能一蹴而就。

她建議，在零基預算推廣實施步驟上，一是對現有存量政策及項目進行基於零基理念與績效評價結合的梳理，合理排序後進行取捨；二是循序漸進地推進基本支出的零基預算改革。

“基本支出相對於項目支出其零基改革難度更大，這要結合機構設置增減、部門職能釐清、支出標準優化、人員效率提升等改革進行，對基本支出中的人員經費和日常公用經費等剛性支出進行合理調整。”李燕說。

當然，一些地方在探索零基預算改革時，對一些基本支出採取了零基預算。比如，對城鄉居民養老保險補助、醫療保險補助、基本公共衛生服務補助等諸多涉及民生的事項，按照每年實際執行的標準和實有人數動態測算後再安排預算，擺脫了“基數+增長”的預算編制方式。

羅志恆認爲，受財政部門設定的各部門支出上限的限制，預算執行部門（或支出單位）缺乏能力滿足實際公共支出需求或實現政策目標。因此，我國總體預算框架被視爲上限控制預算體系，而不是零基預算體系。目前，零基預算實際執行中要解決相關問題，其中之一正是由於人員和行政成本等剛性支出佔公共支出的比重較高，零基預算的運用空間要進一步拓展。

他表示，零基預算推廣中，還需要解決地方政府預算自主權較爲有限的問題。目前，地方政府必須儲備一些資金來實現上級部門下達的政策目標，而地方政府事前可能並不清楚這些政策目標，這將進一步限制零基預算的運用範圍。

“零基預算實施中，還面臨支出單位和財政部門之間的信息不對稱、預算編制工作量較大、未來公共需求不確定性較大、與零基預算相關的配套制度（例如項目庫、預算績效評價及反饋機制等）建設不健全等問題。”羅志恆說。

李燕表示，由於目前一些法律法規及政策對財政某些支出預算安排有其法律要求，這也是支出固化難以打破的重要堵點之一。因此，零基預算新突破還在於，對現有法律法規及政策進行梳理並做與時俱進地調整，因爲法律法規引領政策、政策引領項目、項目引領資金。這纔是破除慣性思維、解決支出固化的關鍵。