樑建章：完善生育支持政策體系最新文件是一個里程碑

作者|樑建章、黃文政

國務院近日印發的《關於加快完善生育支持政策體系推動建設生育友好型社會的若干措施》，是近代以來我國對生育最爲正面的一份文件。這份文件雖然來得太晚，但依然具有里程碑的意義。文件全方位羅列了各種生育支持措施，有很多亮點。由於文件提出的很多措施，與我們之前的諸多建議相吻合，我們僅評論那些需要特別關注的內容，然後再提出我們的進一步建議。

第二條是完善生育休假制度。文件提出：“各地要完善生育休假政策，統籌多渠道資金，建立合理的成本共擔機制，加大對生育休假落實情況的監督力度，保障法律法規規定的產假、生育獎勵假、陪產假、育兒假等生育假期落實到位。”

我們認爲，文件提及的“建立合理的成本共擔機制”非常重要。如果生育休假的成本完全由用人單位承擔，那麼實際效果會大打折扣，而且有些單位會爲了節省成本甚至避免招收可能有生育計劃的求職者，反而可能對潛在生育者構成歧視並負面影響生育率。

第三條是建立生育補貼等制度。文件提出：“制定生育補貼制度實施方案和管理規範，指導地方做好政策銜接，積極穩妥抓好落實。”

有關生育補貼雖然着墨很少，但卻特別值得關注。到目前爲止，生育補貼主要是由地方政府實行。但我們認爲，中央政府才應該是鼓勵生育的主體，生育補貼政策應該在國家層面跨期實行。這是因爲，生育激勵的投入和收益只有在全社會範圍內跨代才能形成閉環，而且只有中央政府纔有相應的政策工具，如超長期國債或信用擴張，地方政府只能起到輔助作用。

針對當下補貼力度，我們建議給每個一孩每月補貼一千元，給每個二孩每月補貼兩千元，加上社保和所得稅減半，給每個三孩及以上的孩子每月補貼三千元，加上社保和所得稅全免。地方政府在此基礎上再進一步加碼以補償不同地區的生活和收入水平的差異。如果從0歲補貼到18歲，上述生育補貼預計需要佔GDP的2%-5%。考慮到目前中國經濟急需擴大內需，還可給每個孩子一次性的十萬元的現金獎勵。這既能激勵消費，又能提振信心。

未來投入力度隨生育狀態變化做進一步調整。如果投入GDP的2%不夠，那就投入5%，10%，甚至20%，就是逐步往上加，一直加到生育率恢復到更替水平以及中國預期人口穩定在至少10億以上。由於邊際養育成本會隨家庭平均養育數量下降，而且中國是一個社會從衆心理很強的國家，一旦友育氛圍形成，生育率進入上升的良性循環，生育激勵的效果會越來越好，將生育率最終提升到更替水平所需要的投入力度遠低於目前的預期也是可能的。

不要以爲投入GDP的10%就很多了。如果目前1.0的生育率延續下去，出生人口乃至總人口將以每年減少2.5%的速度萎縮。而且由於人口萎縮會負面影響經濟發展尤其是創新的規模效應，相對於更維持替水平下的人口穩定的經濟體，人口年均萎縮2.5%的經濟體的人均GDP增長會更慢。即便不考慮人均GDP增長更慢這種影響，這也意味着，如果目前的生育率趨勢不變，10%的GDP這個看起來很大的投入，也就是三四年時間就會被人口萎縮給消磨掉。

有人會說高額的生育補貼讓社會成本太大。但不管是通過長期國債、信用擴張還是基於電子貨幣的起點收入來進行大規模生育補貼，本質上都是經濟體產出的更好分配，就是讓對經濟的可持續繁榮乃至未來稅收和技術進步做了更大貢獻的家庭，獲得更大比例的經濟產出。這是讓民衆真正享受經濟發展的果實，更是對未來最好的投資。

由於育兒家庭的消費傾向高，給他們發的錢將有很大比例轉化爲消費支出和市場繁榮，進而帶動財政收入的增長。發錢給養育家庭也是公平的，因爲養育家庭付出時間、精力和財力養育小孩，小孩長大後則通過消費、工作來支撐整個經濟，並通過納稅等方式直接貢獻社會。

那麼給家庭發錢會不會引起通貨膨脹呢？但中國是全球最大的製造業國家，並且部分行業產能過剩。通過發錢刺激消費，可以把閒置的產能和勞動力更充分地利用起來，給育兒家庭發錢是賦予這些家庭購買力，增加的消費是那些本來就是產能嚴重過剩的如奶粉、服裝、玩具等行業，因此帶來的通貨膨脹壓力有限。何況，中國經濟要擔心的是通縮而不是通脹。

通過信用擴張的方式大範圍發放生育補貼，在某種意義上，相當於將人民幣的部分發行錨定於出生人口，而出生人口是未來經濟規模的基礎。給定發展水平，也就是人均產出，經濟的活動規模或者說社會總交易量自然與人口規模成正比。將貨幣發行部分錨定本國人口，尤其是出生人口，能夠更好地反映一個國家的經濟規模，使貨幣政策更加穩健和可持續，更能符合社會的貨幣需求。這也讓貨幣發行從以物本爲位，轉變成以人爲本，更好地體現華夏的人本主義思維。而且由於發行額度受出生人口自然約束，這樣做不存在濫發的可能。

我們在《生育福利應該成爲刺激經濟政策的基石》一文中解釋了大額度補貼生育的必要性。我們認爲，中國現在經濟和社會發展的關鍵問題幾乎都是卡在嚴重的超低生育率上，因此大幅度補貼生育應成爲經濟刺激計劃的基石。根據我們的研究，中國的經濟社會發展水平和長期國力，高度取決於是否能夠儘早將生育率提升到可持續的更替水平。如果能夠促進生育率回升到更替水平，中國的前景將一片光明。

第十條是加強住房支持政策。文件提出：“鼓勵有條件的地方加大對多子女家庭購房的支持力度，可結合實際出臺適當提高住房公積金貸款額度等政策。”

我們建議給予育兒家庭購房補貼，具體方式可以通過按揭利息返還。比如說返還二孩家庭的房貸利息的50%，對於三孩家庭的房貸利息可全部補貼返還，甚至還可以考慮減免土地出讓金。這些購房優惠可以認爲是給予那些本來不會多生的家庭，因此對他們讓利並不會影響到原本的地方財政收入。

第十三條是加強社會宣傳倡導。文件提出：“實施人口高質量發展宣傳教育專項行動。充分利用各類媒體渠道，加強人口和生育政策宣傳解讀，積極迴應社會關切。加強人口國情國策教育，將相關內容融入中小學、本專科教育。”

在長期的生育限制政策下，“只生一個好”、“少生快富”、“控制人口，利國利民”之類的宣傳早已深入人心，以至於中國失去世界第一人口大國地位時，竟有不少人歡呼中國終於摘掉了這頂恥辱的帽子。這些宣傳都是基於將人口視爲負擔的錯誤認知。

文件提到的“加強人口國情國策教育，將相關內容融入中小學、本專科教育”是一個非常好的意見。我們在之前也多次提到類似的建議，但直到今天中國社會尤其是人口學界，對人口與環境和發展的關係的認識還存在嚴重的誤區。例如，完全是基於僞科學論證的“中國七八億人口最好”之類的說法依然流傳甚廣。因此，我們建議成立特別的專家委員會，深入和全面地檢討有關人口和生育的各種論述，確保修改後的內容能夠滿足學術嚴謹性以及可持續人口發展的要求。

儘管我們對這份文件持非常正面的態度，但坦率地說該文件表現出的力度還是遠遠不夠的。各種跡象表明，中國生育率面臨着進一步下滑的壓力。雖然由於被疫情抑制的生育意願得以釋放加上龍年因素，今年的出生人口有望小幅反彈，但之後出生人口會繼續滑坡。要維持出生人口問題，需要將生育率提升到至少2.1的更替水平，但目前生育率僅有1.0左右，這意味着每代人也就是30年時間，出生人口將減少超過一半。

而按當前這份文件的力度來鼓勵生育，別說穩定出生人口，甚至連阻止生育率進一步下滑都做不到。當然，這絕不意味着這份文件沒有意義。不鼓勵生育的話，生育率會下滑得更快。要將生育率提升到更替水平，那也要一步一步來。這份文件雖然力度不夠，但總算是在正確方向上邁出了一大步。下面，我們在這份文件的基礎上提出進一步的建議。

（一） 確定具體的人口政策目標。雖然在微觀上，有關生育數量和間隔的決定應該完全由家庭自主決定，但宏觀上，爲了維護公共利益並確保社會的可持續發展，國家制定明確的人口政策目標並無不妥。在這方面，合理的政策目標是，儘快將生育率恢復到更替水平以上，以確保人口的可持續發展；逐步將預期人口提升到並穩定在10億以上，以確保中華民族擁有能夠取得並維持在全球的主導地位的人口基數。“預期人口”指的是如果生育率、更替水平、平均生育年齡、預期壽命、淨移入人口等反映人口趨勢的參數在過去和將來一直維持在今年的水平不變，今年的出生人口達到預期的死亡年齡時總人口的數量，可以作爲監測人口變化和評估人口政策效果的基礎性指標。根據2023年的數據估算，中國的預期人口爲2.55億，佔世界比例僅爲2.03%。如果希望未來人口維持在不低於10億的水平，那麼預期人口必須要維持在10億以上才說明政策到位。

（二） 明示生育支持政策不限孩次。直到今天，官方的生育政策表述依然停留在“一對夫婦可以生育三個子女”。雖然現在針對四個和以上孩子已沒有任何政策限制和實質性處罰，但“三孩政策”的表述依然暗示生育更多孩子不合法。這讓一些體制內的人員對於生育四個和以上孩子依然膽戰心驚，各地相關部門對此也沒有一致性的解讀，而絕大部分地方政府的生育輔助政策也僅止步於三孩，以至於生育三孩能享受比二孩更多的福利，但生育四孩沒有福利。在鼓勵三孩的同時歧視四孩，怎麼也不像一個嚴肅的國家政策該有的樣子。這次文件未提“三孩政策”是一個可喜的變化，但我們還是希望正式廢除“三孩政策”，並將生育支持政策不限孩次的表述明確納入正式文件。雖然現在很少人願意生育四孩以上，但上述改變對於提高中國的生育率有積極的風向標意義。

（三） 成立國家層面的機構統籌人口發展。人口是一個國家最基礎性的要素，也是所有公共部門和公共政策賴以存在的前提。超低生育率反映的是年輕人對未來普遍失去信心，可以認爲是各種經濟和社會問題最綜合性的體現。因此有效提升生育率要求整個社會在思想觀念、法律制度、機構組織、激勵機制和硬件設施等各個方面進行結構性改變，需要各個方面的共同努力。因此，我們建議在國家層面成立高級別的中央機構來專門協調各方面的有關工作，以實施生育支持政策。韓國於今年早些時候宣佈進入“國家人口危機緊急狀態”並將新設人口戰略企劃部，以統籌應對低生育率和老齡化問題。韓國現在是世界上生育率最低的國家，但中國生育率下降比韓國更快，中國2023年的生育率已經低於韓國2017年的生育率。

（四）托育和教育等公共服務保有冗餘。托育和教育資源的緊張是低生育率的重要因素之一。長期以來，這些資源的配置往往隨着孩童數量的萎縮同步甚至更快削減。這在大城市尤其突出，以至於學齡兒童占人口比例在全球墊底的中國一線城市卻面臨嚴重的入學難。我們建議托育和教育資源的配置，在與常住人口變化相協調的原則下，保留一定的冗餘度。這樣可進一步緩解入托和入學緊張，避免學校關閉帶來的接送困難，減輕削減教師給就業市場帶來的壓力，更可爲大力鼓勵生育政策創造有利條件。很多國家的經驗表明小班制有益於提升教育質量。一直實行大班制的我國本早就可通過教育擴容主動實行小班制，現在孩童數量快速萎縮，只要不匆匆忙忙地成比例縮減教育容量，也可被動實施小班制。

（五）將養老金與生育激勵掛鉤。低生育率的癥結是激勵機制錯位：爲養育付出代價的是家庭和個人，但受益的卻是全社會。在工業化之前，小孩長大後可直接給父母帶來經濟收益。到工業化之後，特別是在社會化養老制度下，年輕人在經濟上回報老年人主要是在社會範圍，而非家庭內部實現。具體來說，老年人的養老積蓄在兌現時的價值，來自於工作人口創造的商品和服務。年輕人越多，養老積蓄兌換商品和服務的能力也就越大。在此意義上，養育更多孩子的父母對養老體系的貢獻更大，但這點現在完全沒有在養老金體系中得到體現。因此，我們建議，將養老金與生育激勵掛鉤。例如，規定工作人口繳納的養老金中有一部分定向付給自己父母，還可以考慮讓養育更多子女或給子女照看孩子的父母提前退休。

（六）創新社區互助育兒機制。 很多年輕人不願意生孩子，不僅是因爲養育孩子需承擔高昂的機會成本，還會擔心失去社交機會而與社會脫節。對此，我們建議創新社區互助育兒機制。例如，由社區牽頭，讓有意向的家長在接受培訓後，註冊成立育兒互助組織，具體可採用相對寬鬆且靈活的運行模式。家長們可選擇參與互助育兒的時長，並據此獲得相應的積分。這些積分可以在未來用於兌換照看服務，從而減輕家庭在育兒方面的負擔。政府則可以給予一定的政策支持，如對於某些相對固定的崗位，提供社會保險等福利待遇，這樣能解決家長們在育兒過程中的實際困難，還能爲他們提供一個相互交流育兒經驗、拓展社交圈的平臺。

目前幾乎所有發達國家的生育率都低於更替水平，並且絕大多數發達國家都沒能有效解決低生育率問題。我們相信，只要充分認識將生育率提升到更替水平是必須要做到，而且越早做到越好，那麼中國完全可能成爲第一個真正解決低生育問題的主要國家。這是因爲除了擁有巨大的生產能力而具有大力鼓勵生育所需的物質基礎外，中國還擁有兩個獨特的優勢：一是在文化上，我們是一個祭祖的民族，注重長遠利益和整體利益，慎終追遠；中國內部語言相通，社會主體擁有共同的文化風俗和價值認同。二是在機制上，中國有強力的中央政府和強大的執行力；提升生育率是一項巨大的系統工程，需要將生育支持融入經濟社會的方方面面，因此強有力的中央政府至關重要。

我們特別注意到，這份文件最後一段提到：“各地區、各有關部門要切實提高政治站位，增強做好新時代人口工作的責任感和使命感。各地要堅持一把手親自抓、負總責，堅持和完善目標管理責任制。”這些表述說明，完善生育支持政策體系，推動建設生育友好型社會，已被提升到了前所未有的政治高度。儘管目前文件提及的措施力度遠不足以解決低生育率問題，但千里之行始於足下，既然已經邁開了最爲艱難的第一步，我們有理由相信，只要方向清晰，目標明確，在不斷積累經驗的基礎上穩步推進，中國一定可以徹底解決低生育率問題，爲中華民族的偉大復興奠定堅實的人口基礎，進而確保民衆的幸福安康和國家的繁榮富強。

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