兩會建言 全國政協委員、上交所總經理蔡建春：建議對欺詐發行、重大違法強制退市提起特別代表人訴訟

本報記者 石健 北京報道

2025年政府工作報告提出：“深化資本市場投融資綜合改革，大力推動中長期資金入市，加強戰略性力量儲備和穩市機制建設。改革優化股票發行上市和併購重組制度。加快多層次債券市場發展。”

近年來，爲了更好推進中長期資金入市，切實保護好投資者的利益，維護中小投資者權益成爲行業普遍關心的話題。

《中國經營報》記者獲悉，全國兩會期間，全國政協委員、上交所總經理蔡建春針對“強化投資者保護機構發揮作用的司法保障”提出建議，一是修改《代表人訴訟司法解釋》；二是降低投資者保護機構維權的經濟負擔；三是引導其他當事人通過調解等證券期貨糾紛多元化解機制解決糾紛。

投資者保護機構面臨難題

2019年修改的《證券法》推出了一系列證券訴訟改革，正式建立特別代表人訴訟制度，豁免投資者保護機構提起股東代位訴訟持股比例和持股期限的限制等。對於建立特別代表人訴訟制度，行業普遍認爲能進一步強化證券民事責任追究，有效遏制欺詐發行、財務造假等資本市場“毒瘤”，對於防範化解金融風險和促進資本市場改革發展具有重要意義。

2020年7月，最高人民法院發佈《關於證券糾紛代表人訴訟若干問題的規定》（以下簡稱《代表人訴訟司法解釋》），建立了特別代表人訴訟制度的配套司法制度。

蔡建春認爲，中證中小投資者服務中心等投資者保護機構持續履行法定職責，發揮了積極作用。但是，從實踐情況來看，當前投資者保護機構依法履職時仍面臨一些困難，制約其更好發揮專業作用：

一是司法實踐中將普通代表人訴訟作爲特別代表人訴訟的前置程序，但因普通代表人訴訟和特別代表人訴訟管轄法院不同，客觀導致訴訟程序銜接複雜，協調難度大，影響了特別代表人訴訟啓動效率。

二是《代表人訴訟司法解釋》僅規定特別代表人訴訟案件不預交案件受理費，未對投資者保護機構提起股東代位訴訟作出安排。實踐中，高額案件受理費對於投資者保護機構這類公益性組織形成較爲沉重的經濟負擔，影響了股東代位訴訟功能發揮。

三是目前投資者保護機構提起的支持訴訟案件僅有個別被法院選取作爲示範案件，投資者保護機構在“示範判決+訴調對接”的積極作用尚未有效發揮。

完善制度設計

近年來，行業中對於修改《代表人訴訟司法解釋》的呼聲較高。採訪中，一些投資者認爲，特別代表人訴訟不僅有助於集中高效化解羣體性糾紛，保護更廣大投資者合法權益，也有助於提高資本市場違法犯罪成本，警示督促上市公司依法誠信經營。

不過，由於特別代表人訴訟尚屬新生事物，相關市場主體、投資者、地方政府等對其認識理解尚有一個過程，特別代表人訴訟運行機制和配套支持體系也需進一步健全完善，現有落地案例還不夠多，與投資者和社會大衆的期待仍然存有差距。

針對現實存在的問題，蔡建春建議從三個方面完善制度設計，強化投資者保護機構發揮作用的司法保障：

一是修改《代表人訴訟司法解釋》，允許投資者保護機構對欺詐發行、重大違法強制退市等重大典型案件可不經普通代表人訴訟程序，直接提起特別代表人訴訟。

二是在相關司法解釋、司法政策文件中明確投資者保護機構提起的股東代位訴訟不預交案件受理費，降低投資者保護機構維權的經濟負擔。

三是修改《關於全面推進證券期貨糾紛多元化解機制建設的意見》，明確指出法院優先將投資者保護機構支持訴訟案件作爲示範判決，引導其他當事人通過調解等證券期貨糾紛多元化解機制解決糾紛，充分發揮投資者保護機構在“示範判決+訴調對接”機制中的積極作用。

（編輯：李暉 審覈：何莎莎 校對：燕鬱霞）