經濟日報社論／國發基金亟需改造

國發會主委劉鏡清。圖／聯合報系資料照片

國發基金源自政府在2006年將早期「中美基金」與行政院開發基金合併，並於2010年的產業創新條例中明定法源與用途。至於其運作則屬預算法特種基金項下的非營利作業基金。國發基金最爲社會津津樂道的是早期投資臺積電所帶來的鉅額回報；迄今基金仍持有16.53億股的股票，今年貢獻264億元股利遠超過國發基金的預算賸餘，而目前臺積電股票市值超過1.68兆元，更約佔國發基金高達75%的淨值。

國發基金投資臺積電的成功，也難遮掩其投資失敗與管理不當的案例。國發基金與經濟部耀華玻璃管委會持有聯合再生11.9%股票，竟然只有二席董事，其他六席董事代表持股則十分有限。聯合再生持續虧損，又被指控標購工業區土地不當轉售套利，國發會主委竟以官股董事曾「在董事會上表達意見，甚至還曾被該公司要求更換董事」爲由開脫。聯合再生的公司治理出現問題，國發基金難辭其咎。

國發基金過去面對監察院糾正與審計部改善管理建議，總以「有則改之，無則加勉」消極應對。國發基金坐擁巨資已成爲部會施政的「方便之門」，而其管理鬆散績效不彰，卻是有心人士覬覦的俎上肉。國發基金若再不改造，恐將成爲政府的「阿基里斯之踵」。建議國發基金宜從管理運作與組織架構兩個方向即刻着手改善。

首先，產業創新條例設計的國發基金，只規劃基金用途與來源，而缺乏有效管理機制，特別是基金運作監督及退場的安排。至於國發基金依據設置的基金收支保管及運用辦法，雖提及「經營不善、產業經營環境變動或其他情事變更」可出售投資股權，但亦未明訂投資退場條件，而讓主事者有過多的自由裁量空間。

國發基金迄今仍持有80與90年代的「重要新興事業投資」讓人納悶。除臺積電外，投資月眉國際、理想大地、華航、高鐵、高捷、臺船、中鋼、陽明海運、中華電信等傳統產業，更不知「完成任務」的時機。國發基金雖是「開發基金」兼具「主權基金」，不過仍應依不同投資性質，分別訂定退場時機。

其次，國發基金目前管理72家「新興事業」，明年合計700億元的六大專案投資，轉投資107家近330億元的國內、外創投事業，另外累計覈准投資達38億元的268家新創事業，以及委由金融機構辦理4,000億元以上的融資。面對如此繁雜業務，國發基金組織竟簡化成「任務編組」；基金委員會由部會首長外加三位學者組成，而職員則是國發會、國科會及其他機關支援18人，外加聘僱人員24人。

國發基金想做好投融資的監督管理已近乎不可能。國發基金若將事前審查委由部會負責，就有可能出現爭議的投資事件。例如，立委揭發國發基金投資4,170萬元給資本額不到86萬元的「零日攻擊」影集便引人側目。另外，如興與聯合再生案也說明國發基金顯未能與官股董事充分溝通，結果造成被投資公司的道德危機。

國發基金顯然需要大幅變革。政府應先檢討國發基金定位，考慮是否正式增列「主權基金」地位；畢竟基金持有過去的各種投資，已不符合法律賦予的任務。國發基金的組織更須改造，其現有的人事結構無法有效監督巨量業務，反易成爲弊端的潛在溫牀。國發基金更不能炫耀投資臺積電成果，仗勢「促進產業創新」的重任，就忽視公司治理的基本要求。畢竟國發基金運作唯有「透明與負責」才能贏得社會的最終信任。