財務造假零容忍 六部門聯合發佈新規

本報記者 郭婧婷 北京報道

資本市場在金融運行中具有牽一髮而動全身的重要作用，財務造假嚴重擾亂資本市場秩序、動搖投資者信心。近期多個部門公開表示要嚴厲打擊財務造假行爲，財務造假零容忍時代來臨。

7月5日，國務院辦公廳轉發證監會、公安部、財政部、中國人民銀行、金融監管總局、國務院國資委《關於進一步做好資本市場財務造假綜合懲防工作的意見》（以下簡稱《意見》）。

“一些上市公司財務造假很嚴重，這些案例刑事追責都在進行中，絕不是罰酒三杯，有些人是要坐牢的。”談及對財務造假行爲的打擊態度，6月19日，中國證監會黨委書記、主席吳清在2024陸家嘴論壇如是說。

證監會數據顯示，2021—2023年共辦理上市公司信息披露違法案件397件，其中造假案件203起。2021年以來向公安機關移送上市公司、債券發行人等主體涉財務造假、資金佔用、違規擔保等犯罪案件150餘起。推動建立集體訴訟制度，其中康美藥業賠償投資者24.59億元，紫晶存儲和澤達易盛賠償各超過13億元。

“《意見》內容系統全面，從打擊和遏制重點領域財務造假、優化證券監管執法體制機制、加大全方位立體化追責力度、加強部際協調和央地協同，到常態化長效化防治財務造假等多個方面提出了具體可行的措施。這些措施既注重治標，又強調治本，既關注當前問題，又着眼長遠制度建設，體現了系統觀念和綜合施策的思路。”南開大學金融發展研究院院長田利輝在接受《中國經營報》記者採訪時分析。

田利輝預計，《意見》的出臺及其後續實施，將對資本市場財務造假行爲形成有力震懾，推動資本市場健康穩定發展。同時，也爲投資者提供了更加公平、透明、有序的投資環境，增強了市場信心。

財務造假隱蔽性、複雜性增加

談及《意見》制定背景，中國證監會新聞發言人表示，隨着執法力度的加大，打擊和防範財務造假也面臨一些新的形勢和問題。如，財務造假的隱蔽性、複雜性顯著增加，加大了發現和查處難度。特別是近期查處的不少案件中，第三方配合造假問題顯現並引發市場高度關注。

“同時，證監會現行監管執法體制機制已運行多年，不能完全適應新的變化。與市場各方的期待相比，懲治力度和綜合效果還不夠。”新聞發言人進一步表示，就整體而言，造假公司仍是少數，上市公司羣體始終是我國企業的優秀代表。但財務造假對市場信心的影響很大，對投資者利益損害很重，亟須各部門、各地區多管齊下形成合力，重拳整肅、堅決遏制。同時，也要打防並舉、標本兼治，深化公司治理，壓實中介機構責任，增加基礎制度供給，從源頭防範造假髮生。

“目前，市場上仍然有不少公司或出於早日上市、業績對賭、規避退市等各種各樣的目的實行財務造假而受到處罰。”6月22日，中國證監會稽查局副局長陳竹華在“2024中國上市公司論壇”上提到。

陳竹華觀察到，從處罰的情況來看，有的是濫用會計政策，該計提的不計提、少計提來調節利潤；有的營造一些根本沒有的收入項來虛增收入；甚至有的通過造一個根本就沒有從事的業務，或者市場上根本就沒有的業務造假。

5月17日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、證監會聯合印發《關於辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問題的意見》，提出堅持“零容忍”要求，依法從嚴打擊證券期貨違法犯罪活動。加大查處力度，堅持應移盡移、當捕則捕、該訴則訴，嚴格控制緩刑適用，加大財產刑適用和執行力度，最大限度追贓挽損，完善全鏈條打擊、全方位追責體系。

田利輝指出，資本市場作爲金融市場的核心組成部分，其健康穩定發展直接關係到國家經濟安全和社會穩定。《意見》的發佈，不僅是對當前財務造假頻發態勢的有力迴應，更是對投資者合法權益保護的重要舉措，爲構建更加公平、透明、有序的資本市場環境提供了有力保障。此次《意見》的出臺，彰顯了國務院及相關部門對資本市場財務造假問題的高度重視和堅決打擊的決心。

嚴厲打擊系統性造假和第三方配合造假

記者注意到，《意見》共20項內容，共提出5方面、17項具體舉措。

一是堅決打擊和遏制重點領域財務造假。包括嚴肅懲治欺詐發行股票債券、虛假信息披露、挪用募集資金和逃廢債等行爲，嚴厲打擊系統性造假和第三方配合造假，加強對濫用會計政策實施造假的監管，強化對特定領域財務造假的打擊力度。

二是優化證券監管執法體制機制。包括健全線索發現機制，發揮科技手段支撐作用，增強穿透監管能力。加快推進監管轉型，完善重大案件調查處罰機制，提高查辦質效。深化證券執法與司法機關在信息共享、案件辦理、警示教育等方面的協作，提升大案要案查處效率。

三是加大全方位立體化追責力度。包括加快出臺上市公司監管條例，強化行政追責威懾力。推動出臺背信損害上市公司利益罪司法解釋，加強對“關鍵少數”及構成犯罪配合造假方的刑事追責。完善民事追責支持機制，推動簡化登記、訴訟、執行等程序，加強對投資者賠償救濟，提高綜合違法成本。

四是加強部際協調和央地協同。包括國有資產出資人及有關企業主管部門加強監督管理，對相關企業實施財務造假及配合造假問題嚴肅追責並通報反饋。金融監管部門提升協同打擊力度，督促金融機構加強對財務真實性的關注和審查，加大對函證業務合規性的監督檢查力度。地方政府將財務真實性作爲扶優限劣的重要依據，切實履行因財務造假問題引致風險的屬地處置責任。

五是常態化長效化防治財務造假。包括增強公司治理內生約束，強化審計委員會反舞弊職責，發揮獨立董事監督作用，推動公司內部建立追責機制。壓實中介機構“看門人”責任，對存在重大違法違規行爲的中介機構依法暫停或禁止從事證券服務業務，完善資本市場會計、審計相關規則，加強聯合懲戒與社會監督。

田利輝指出，《意見》在加大追責力度方面尤爲突出，不僅強化了行政追責，還推動加大了刑事追責和民事追責力度。通過構建“三位一體”的立體化追責體系，大幅提升財務造假的違法成本，對造假者形成有效震懾。同時，通過完善民事追責支持機制，加強對投資者的賠償救濟，切實保護投資者合法權益。

“強調了部際協調和央地協同的重要性，要求各相關部門和地方政府加強協作，形成工作合力。這種跨部門、跨地區的協同作戰模式，有助於打破信息壁壘，提高監管效率，實現對財務造假行爲的全方位、無死角打擊。”田利輝說。

受訪人士表示，《意見》注重構建防治財務造假的長效機制，通過增強公司治理內生約束、壓實中介機構責任、完善財務信息相關制度等措施，從源頭上防範財務造假行爲的發生。同時，加強聯合懲戒和社會監督，營造崇尚誠信、不做假賬的良好市場環境。

鞏固打擊財務造假行爲護城河

近年來，證監會在打擊財務造假的步履不停。

在立法層面上，證監會推動修訂《證券法》，對違規信披公司和責任人的罰款上限由60萬元、30萬元大幅提升至1000萬元、500萬元，對欺詐發行的罰款上限由募集資金的5%提高到1倍；《刑法修正案（十一）》將違規披露的刑期上限由3年提高至10年；中介機構及從業人員出具虛假證明文件最高可判10年有期徒刑。在立體化追責上，行政處罰是立體化追責的一環，刑事追責和民事賠償也是立體化追責的重要組成部分。

“零容忍”打擊高壓態勢不斷鞏固。今年以來，對於一些財務造假、欺詐發行等違法違規行爲，證監會開出一批罰單，以震懾證券期貨類違法違規行爲，成效顯現。

比如刑事追責方面，今年以來已依法將40餘起財務造假、資金佔用、違規擔保等案件移送公安機關。民事追責方面，中國證監會指導投資者服務中心，積極支持投資者發起民事追償訴訟，綜合運用先行賠付、支持訴訟、代位訴訟等，強化投資者賠償救濟。目前正在對上市公司（包括部分退市公司）重大違法案件支持投資者向人民法院申請發起普通代表人訴訟10起，在審支持訴訟22起。

在新國九條之下，證監會發布配套文件之一《關於嚴格執行退市制度的意見》，將財務造假退市標準提高。具體來看，規定調低了財務造假觸發退市的年限、金額和比例，將現有的連續2年造假金額5億元以上且超過50%的指標，調整爲1年造假2億元以上且超過30%、2年造假3億元且超過20%、連續3年及以上造假，目的是有力遏制財務造假。

“目前，市場上仍然有不少公司或出於早日上市、業績對賭、規避退市等各種各樣的目的實行財務造假而受到處罰。”6月22日，陳竹華在“2024中國上市公司論壇”上表示。

“從處罰的情況來看，有的是濫用會計政策，該計提的不計提、少計提來調節利潤；有的營造一些根本沒有的收入項來虛增收入；甚至有的通過造一個根本就沒有從事的業務，或者市場上根本就沒有的業務造假。”陳竹華表示，“一旦發現，我們就不會手軟，也沒法手軟，只能嚴懲。”

對於財務造假、大股東佔用資金等信息披露違法案件，證監會始終堅持從嚴打擊。近日，證監會綜合違法情節、責任程度等，對5家上市公司財務造假、大股東佔用資金等信息披露違法案件作出行政處罰、事先告知。一是對江蘇舜天、ST特信、*ST中利三家公司出具行政處罰決定書，累計罰款6830萬元，並對6名主要責任人實施證券市場禁入措施；二是對易事特、凱撒同盛兩家公司出具行政處罰事先告知書，擬合計罰款5270萬元，擬對1名主要責任人實施證券市場禁入措施。

證監會堅持“應移盡移”工作原則，對於財務造假構成犯罪的，堅決依法移送公安機關，嚴肅追究刑事責任，如近期已將江蘇舜天、ST錦港等案件依法移送公安機關。對於其他涉嫌犯罪的案件，證監會將嚴格按照《最高人民檢察院 公安部關於公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規定（二）》，依法從快移送公安機關，堅決刑事追責，絕不姑息。

在田利輝看來，證監會在表態和答記者問中，明確了將加強與相關部門的密切合作，積極推動《意見》的落地實施。這不僅表明了證監會在打擊財務造假問題上的積極態度，也增強了市場對《意見》實施效果的信心。

（編輯：夏欣 審覈：何莎莎 校對：劉軍）