奔騰思潮》南海漁業資源面臨的壓力與解決（王冠雄）

非法捕魚行爲成爲南海生態環境永續發展的惡夢，不僅擾亂魚產品市場，更嚴重的是此一行爲會成爲破壞生態環境的殺手。圖爲我太平島。（圖／美聯社）

南海以其豐富的漁業資源和生物多樣性而著名，特別是漁業資源，不僅是提供南海周邊國家人民的食物與動物性蛋白質的重要來源，更在就業方面提供支持；而在多樣化的海洋生態系統方面，包括珊瑚礁、紅樹林和海草牀，成爲各種生物資源的棲息地。其中由菲律賓、馬來西亞、印尼、東帝汶、巴布亞新幾內亞、索羅門羣島所圍成的海域被稱爲珊瑚三角（Coral Triangle），這片海域擁有全世界30%的珊瑚礁，是全球重要的生物多樣性熱點海域，也是吸納全球溫室氣體的重要碳匯所在區域。

不過，非法捕魚行爲卻成爲南海生態環境永續發展的惡夢。在聯合國糧農組織的重視以及推動之下，早於2001年3月2日在其漁業委員會（COFI）通過《預防、制止和消除非法、未報告及不受規範捕魚之國際行動方案》（International Plan of Action to Prevent, Deter and Eliminate Illegal, Unreported and Unregulated Fishing, IPOA-IUU），對於非法捕魚活動加以定義和提出打擊的作法，原因就在於非法捕魚行爲不僅擾亂魚產品市場，更嚴重的是此一行爲會成爲破壞生態環境的殺手。

然而，在南海海域仍然頻繁出現此一非法行爲，其原因可以歸納如下：

一、南海爭端的原因來自於對島礁主權的爭奪以及對島礁周邊海域資源主權權利的重疊主張，這爲規範捕魚活動帶來了複雜的情況。爭端方彼此均聲稱在特定海域有專屬的捕魚權或是非生物資源的探勘開發權，這導致彼此之間出現執法行動的衝突。

二、由於周邊國家沿海人民對於漁業資源的高度依賴，而且在實務上這些漁民的捕魚型態屬於家計型漁業，在管理上極爲複雜。特別是使用非法漁法（例如電魚、毒魚或炸魚等）、捕撈尺寸過小的魚、或是以應當受到保護的魚種爲目標等，造成了南海漁業資源過度捕撈甚至枯竭。這產生重大的生態和經濟後果，因爲直接威脅到魚類資源的永續，並影響到依賴漁業的漁民社區之生計。

三、缺乏監督和執法：南海幅員遼闊，若沿海國彼此對抗或是監測和執法能力有限，使得有效監測和打擊IUU非法捕魚面臨挑戰，更甚者使得非法漁船的運作減少了被發現和被逮捕的風險。這也牽涉到相關國家之間對於前述主權或主權權利的僵化主張，導致缺乏有效的協調或合作不力，也使得建立區域內養護漁業資源措施或是建立共同執法合作機制遲遲無法完成。

以上種種原因彼此影響和衝擊，使得沿海國的漁業政策不僅不易執行，也會受到他國的批評和挑戰。以印尼打擊IUU非法捕魚的努力而言，印尼采取扣押和炸沉進行非法捕魚的外國漁船，這些漁船多系來自中國大陸、越南和馬來西亞。這種炸沉漁船外籍非法捕魚漁船的作法始自印尼前海洋暨漁業部長蘇西(Susi Pudjiastuti)，以嚴厲取締在印尼海域非法捕魚活動。根據印尼新聞網站報導，蘇西在其任內（2015年至2019年），有558艘外籍漁船被炸沉海底。後來的繼任部長則放棄炸沉的方式，改採將船體鑿洞並使之沉入海中的作法，這些行動在遏止外國漁民非法進入印尼海域捕魚有明顯成效，也表明印尼解決IUU非法捕魚和保護其海洋資源之決心。不過，無論是何種作法，都會直接引發相關國家的反彈和衝擊到印尼與這些國家之間的外交關係，畢竟印尼以此激烈方式處理這些外國船舶的合法性，仍是一個值得討論的議題，雖然這些船舶從事非法捕魚行爲。

另外一個值得留意的衝突是關於中國大陸自1999年開始在北緯12度以北的南海海域（包括北部灣海域）實施伏季休漁政策，該政策的目的是爲了因應捕撈強度過大對海洋漁業資源造成的巨大壓力，目的在達到有效養護和合理利用海洋漁業資源的目標。雖然政策立意良善，特別是基於對海洋生態維護的目的，立於海洋環境保護以及漁業資源管理的制高點，但是在執行上就不免會與休漁海域兩側的菲律賓和越南產生衝突，因爲一國對內政策的實施效果若及於他國，則相關協調的努力必不可少。越南外交部就表示休漁海域內的許多區域都是爭議地區，因此中國大陸實施伏季休漁對越南而言是無效的；菲律賓也認爲此種禁漁令沒有法律依據，而且損害雙邊關係的互信、信心與尊重。越南過去甚至做出「反制」的作爲，亦即於中國大陸伏季休漁期間，在缺少中國大陸漁民的競爭下，大舉出現在海南島周邊海域進行捕魚作業。

由於過度捕撈、非法捕撈和都市化造成環境惡化等因素，普遍對於南海漁業資源的永續未來感到擔憂。綜合觀察南海漁業爭端和思考解決之道，基於漁業資源係爲可再生性資源，透過適當的養護管理機制，可以對此資源進行永續的利用，南海周邊國家應當恢復資源管理的協調與對話機制，着重於如何能夠建構對彼此的信任，漸進地達到管理漁業資源的目標。因此，建立並強化沿海國之間合作和協調的信心應爲基礎，這需要促進和增加對話，並能在南海複雜的地緣政治局勢之下，尋求全面和可信賴的漁業資源統計資料，以之作爲開展南海漁業資源管理的基礎。

（作者爲國立臺灣師範大學政治學研究所教授）

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