中天關臺》吳瑟致／52頻道「空頻」 傷害系統商和消費者權益
● 吳瑟致／大學兼任助理教授、兩岸政策協會研究員
中天新聞臺不服國家通訊傳播委員會（NCC）「不通過換照」的決議，11個月中下旬立即向高等行政法院提出假處分，包括：「NCC暫時許可換髮中天新聞臺的衛星廣播電視執照」、「假處分案確定前，NCC不得許可、同意其他業者運用第52頻道」，主要的理由是要避免該決議造成不可彌補的損害，不過，假處分已遭臺北高等行政法院駁回。
▲ NCC不準換照，中天新聞臺將於12月12日不能使用52頻道 。（圖／中天提供）
法院駁中天假處分 無「需要空頻」疑慮
回顧NCC對中天換照案的始末，NCC在上個月18日作出不予換照的最主要理由是「內控與自律機制失靈」、「無法說明其如何排除上層股東不當的干預」；其實，中天投訴與裁罰的金額與件數族繁不及備載，且「內部自律機制」無法發揮作用，由上至下的公司高層干涉情形更是層出不窮，特定政治立場的新聞報導根本有違新聞的專業與道德標準。
NCC的決議將在12月11日生效，也就是說，「52頻道」將自此不再是中天新聞臺，此後會有新電視臺入主，按照規定，NCC必須經由有線電視系統商所申請的名單中來「覈准」上架「52頻道」；換言之，除非新的電視臺有違法事實或條件資格不符，不然NCC不能去否定系統商的申請，畢竟政府與市場需保持距離，不應有「先入」或「成見」的態度。
有趣的是，日前NCC曾表示在中天假處分未有結果前，「52頻道」恐怕有「空頻」的可能，且據悉NCC在高等行政法院尚未作出裁決前，用行政指導的方式發文給系統商將「52頻道改送空頻」，這樣的行政作法甚爲不妥，有「未判先決」的疑慮。無庸置疑，中天保有法律權力來維護自身利益，但是據此作出「空頻」的決議，將對系統商和消費者權益造成傷害。
▲ 學者批判，「空頻」的決議，將對系統商和消費者權益造成傷害。（圖／記者林彥君攝）
「中天假處分」和「52頻道上架」 不應混爲一談
然而，「中天假處分」和「52頻道上架」本是相互獨立的事，不應混爲一談，「假處分」系屬當事一方的法律作爲，透過訴願的途徑來彌補救濟可能或已造成的損失；相對的，有線電視的頻道安排是攸關「哪個電視臺」可以在「哪個頻道」播出，這取決於市場運作的在商言商，也是商業自主的環節，兩者並行纔是最適的作法。
確實如此，假若「中天假處分成功」，但喪失電視執照的行政事實，就已不具系統商排定頻道的條件，「52頻道」又何來「空頻」的處置；而且，系統商也已提出頻道更替的申請，NCC以「假處分」爲由來說服系統商必須遵循「空頻的建議」，這難免讓人有「行政公法侵害商業私權」的疑慮，有違NCC做爲公正客觀的行政職權與社會期待，應當審慎視之。
況且，高等法院駁回中天假處分的理由書中，明確表示「衛星頻道事業於有線電視系統上的頻位系由有線電視系統業者及衛星頻道事業或其頻道代理商經過商業機制形成，屬於私法上法律關係」，頻道的上架與調整本是屬於私法上法律關係之範疇，NCC無從用「公法權力關係」來主動介入，更不用說是用「空頻」來干涉系統商的「排頻權」和「商業機制」。
▲中天新聞臺換照案聽證會，NCC派出3位委員(左起)林麗雲、王維菁、蕭祈宏共同主持。（圖／記者湯興漢攝）
在12月11日中天新聞臺正式下架之前，高等行政法院駁回了中天的假處分，在沒有法律爭訟的情況下，應當也解除了NCC先前所提出的顧慮，那麼「52頻道」就不當以「空頻」來處斷。換句話說，「空頻」恐怕也會衍生系統商與消費者的權益問題，那麼後續的權利就救濟又該如何處置？這將讓既定的商業機制變得更復雜，引起的政治爭議更將難以收拾。
持平而論，自中天新聞臺被否決換證後，看待「52頻道」的有線電視系統安排，NCC應當回到尊重商業機制的基礎，只要系統商所提出的名單是合乎法律規定，且具有新聞臺執照的資格，那麼NCC根本沒有任何理由去否決，更遑論以「空頻」之說掩蓋私法上的商業權利，除非是另有所好有意作嫁他人，偏頗的盤算都會讓NCC自此蒙上「公私不分」的陰影。
然而，有社會團體建議讓公廣集團華視入駐「52頻道」，或許公視、華視過去長年累積的媒體形象已深獲社會好評，但是，這仍必須遵循《公共電視法》的規範，尤以在商業頻道中的市場競爭特性，「公益性」與「商業性」的重疊將會有定位不明的問題，更不用說「營利」的考量下，對於電視臺或系統商都會窒礙難行，官民雙棲的身分也會引起爭議。
最後，NCC必須深思的是，如何維持通訊傳播的秩序、經營者及受衆方的權益等三邊的平衡，顯然，「空頻」無益於市場的長期維運，更可能成爲行政機構施展「公法權力」的工具，如今系統商已提出申請上架名單，以及有電視臺也表示有意申請之聲明，那麼空頻就完全沒有了說服力；此外，商業競爭的市場機制是有線電視系統的恆定原則，NCC不該介入也不應表態，尊重系統商或代理商的申請纔是保有行政中立的上上策。
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