中評智庫》臺灣問題法律化的趨勢及其應對（宋傑、鄭和英）

美國聯邦衆議院外交委員會2019年4月9日（美東時間）通過《2019臺灣保證法》（Taiwan Assurance Act）與重新確認美國對臺灣及對執行臺灣關係法之承諾的決議案。（摘自聯邦衆議院外委會官網）

一、臺灣問題法律化的由來及其具體表現

臺灣問題法律化並不是突然出現的。此問題是隨着相關國家決定與中國正式建立外交關係並決定結束與臺灣方面的正式外交關係，但又想與臺灣方面保持某種「藕斷絲連」關係的背景下出現的。其肇始者，當屬美國國會於1979通過了《與臺灣關係法》。正因爲這些國家在外交層面「首鼠兩端」，既需要正視中華人民共和國的客觀存在與現實，有與中華人民共和國建立正式外交關係的需求與必要，又想與臺灣繼續保持所謂的「非官方」關係，此種實踐與立場也對其國內法院產生了明顯影響，直接導致部分國家的國內法院在涉及到臺灣「法律地位」的相關案件中將臺灣視作爲一個「國家」對待。但由於此類司法實踐具有個案性質且並非一次性出現，臺灣問題的此種法律化現象並沒有引起國內應有的關注。

國內對臺灣問題法律化真正廣泛關注是在近兩年，尤其是川普在任職期間通過多部涉臺法律之後。隨着中美關係的惡化，美國國會在「操弄」臺灣議題上更是「肆無忌憚」，幾乎到了「無所不用其極」的地步：在過去的兩年中，美國國會通過的與臺灣有關的法律／法案就有：正式生效的法律有四部，分別是《臺灣旅行法》（2018年3月16日生效）、《亞洲再保證倡議法》（2018年12月31日生效）、《臺灣保證法》（2019年5月7日通過）、《2019年臺北法》（2020年3月26日生效）。

2021年已經提出、正在考慮中的法案（尚在程序中，最終是否能通過成爲正式法律具有不確定性）有：《2021年戰略競爭法案》、《2021年美國創新與競爭法案》、臺灣關係強化法案（Taiwan　Relations　Reinforcement　Act　），臺灣獎學金法案（Taiwan　Fellowship　Act），臺灣優待法案（Taiwan　PLUS　Act），預防颱灣入侵法案（Taiwan　Invasion　Prevention　Act），臺灣聲音法案（Taiwan　Voice　Act），臺灣防衛法案（Taiwan　Defense　Act），加強國際團結以支持臺灣法案（Taiwan　International　Solidarity　Act），支持臺灣的外交、經濟和實際空間法案（To　support　the　diplomatic，　economic，　and　physical　space　of　Taiwan，　and　for　other　purposes），中華民國法案（ROC　Act），國際衛生法案（World　Health　Act），問責世界衛生組織法案（World　Health　Organization　Accountability　Act）等。

正因爲看到了美國在通過法律方式操弄臺灣議題上「肆無忌憚」，而中國似乎還沒有有效的應對方式，受此「激勵」，有部分國家步美國「後踵」，也試圖通過法律方式來介入臺灣問題，爲本國在處理與中國的關係上提供「外交空間」和必要的國內「法律基礎」。例如，2021年5月7日，法國參議院以304票贊成、0票反對的結果，通過所謂「臺灣參與國際組織工作法案」，鼓動法國政府支持臺灣加入世界衛生組織、國際民航組織、國際刑警組織等；2021年6月17日，加拿大國會一讀通過了聯邦衆議員庫珀（Michael　Cooper）提出的所謂「加臺關係架構法」（Canada－Taiwan　Relations　Framework　Act）等。

無論是美國還是加拿大，抑或任何其他國家，通過將臺灣問題法律化，一方面可以爲其操作和利用臺灣問題獲得更大和更多的行爲空間，通過打臺灣牌來打壓和「敲詐」中國；另一方面還可以爲其相關涉臺行爲提供「合法化」依據，尤其是相關法案正式通過成爲法律之後，情形就更是如此。美國之所以在對臺軍售上「無所顧忌」，很大程度與《與臺灣關係法》是生效的國內法，而中美三個公報僅是政治性文件「不無關係」。在美國看來，既然「三個公報」不具有約束力，而《與臺灣關係法》是必須遵守的國內法，在二者衝突時該如何選擇，當然就非常清楚了。而通過這樣的方式，美國既使其在政治上承諾的「一箇中國」原則大打折扣，同時還能讓自身空前獲益。

二、臺灣問題法律化的兩大特點與趨勢

結合臺灣問題法律化的表現形式等可以看出，其有如下兩個明顯的特點：美國是臺灣問題法律化上最積極、最激進的國家；在具體表現形式上，相關國家司法實踐與立法實踐呈現出明顯的「互動」態勢。而後者，正是臺灣問題法律化最重要的發展趨勢。

在操弄和推進臺灣問題法律化的所有國家中，美國是最早、最積極、最主動的國家。一方面，美國是將臺灣問題法律化最早的國家，在中美正式建交之後不久，美國就出臺了《與臺灣關係法》，率先通過國內法來爲自身「拓展」在臺灣問題上的可操作空間；另一方面，以《與臺灣關係法》爲肇始，美國在通過國內法「操作」臺灣議題上就一直沒有停止過。在通過法律「關注」和「介入」臺灣問題方面，美國是最積極的，也是想法和行動最多的。在這方面，美國既有已經通過的生效的法律（Act），也有大量的還在正在考慮和起草程序中的法案（Bill），而就這些法案而言，大部分可能最後並不會被制定並通過成爲正式有效的法律，但是，由於會產生一定的「累積」效果和引發相應關注，這些法案也會對美國的未來行爲產生一定的影響。

而從司法實踐與立法實踐的互動來看，則可能有兩種不同的「模式」：一種模式是美國式的，即立法實踐會對司法實踐產生一定影響；一種則是加拿大式的，即司法實踐在先，立法實踐在後，司法實踐對立法實踐似乎產生了「先導性」影響。

從美國模式來看，美國首先是通過制定國內法即《與臺灣關係法》來將臺灣問題法律化的。但在相當長的一段時間內，相關國內立法卻並沒有對其司法實踐產生明顯影響。無論是在1985年的「李訴中國航空公司案」還是在1992年的「大西洋互惠保險公司案」中，美國法院都認爲，臺灣屬於中國的一部分；由於中國是《華沙條約》的締約國，臺灣作爲中國的一部分，《華沙條約》當然也適用於臺灣地區。換言之，在此期間，儘管美國國會通過了《與臺灣關係法》，爲臺灣提供了一定的「國際空間」，美國國內法院依然與美國國務院的立場保持着「一致性」，踐行着「一箇中國」原則。

然而，隨着臺灣方面從上個世紀九十年代開始在國際舞臺謀求其「國際空間」，美國國內法院在「一箇中國」問題上的認知有了明顯轉變。當然，美國國內法院立場的轉變，主要「根源」還是在美國國內，尤其是「穆考斯基修正案」通過的這一重要背景。

1993年7月，美國參議院外交委員會一致通過參議員穆考斯基提出的「對1979年《與臺灣關係法》修正案」。1994年4月，參衆兩院分別通過該法案，並由克林頓在4月30日簽署，正式成爲法律。該法明確規定：《與臺灣關係法》第三條「優於政府的政策聲明，包括公報、規定和指令及基於上述的政策」。自此之後，美國法院在涉臺司法實踐開始全面適用《與臺灣關係法》，在具體案例中將臺灣稱爲「中華民國」，臺灣當局則被稱爲「臺灣政府」。不僅如此，美國法院甚至推翻了此前在「李訴中國航空公司案」和「大西洋互惠保險公司案」中所確定的法理，認爲儘管中國是《華沙條約》的當事國，臺灣卻不受此公約的約束。

與美國不同，加拿大是司法實踐「先行」，立法實踐在後。

在2003年的「新加坡航空公司訴CAA案」判決中，９加拿大魁北克最高法院在涉及到臺灣地位的一份判決中曾裁定，根據《國家權利義務關係公約》第1條有關「國家」的定義，由於臺灣符合此定義，其被認定爲是一個「國家」，因而有權在加拿大的相關司法訴訟中享有豁免。

而在立法層面，至少從目前的表現來看，加拿大有可能在步美國國會的後塵：通過立法動議的方式製造臺灣「話題」，推動其進入立法層面，並想辦法推進相關立法程序。如果能最終獲得通過，那當然很好；即使不能獲得通過，一方面可以吸眼球，另一方面能在國際關係中製造話題，引發關注。至少從加拿大議會目前推動的兩項與臺灣相關的立法議程而言，其達到了吸引眼球和在國際關係中製造話題並引發關注的目的。

加拿大議會最初採取相關行動是在2005年。該年，加拿大議員阿伯特（Jim　Abbott）提出了題爲《臺灣事務法案》的法案（法案序號C－357），目的在於強化加拿大與臺灣之間的經濟、貿易、文化等領域的關係。該法案隨後通過了一讀程序，但也僅此而已，未能在立法程序上走得更遠。

第二份相關法案是今年6月17日由加拿大議員庫珀提出的《加臺關係架構法》（法案序號C－315），該法案目前已獲一讀通過。該法案主要內容包括：允許臺灣政府駐加拿大代表辦公室稱爲「臺灣代表處」；該地區和平穩定符合加國政治、安全及經濟利益，且爲國際關切事項；任何通過非和平手段或以抵制或禁運來決定臺灣未來的做法，都會威脅到亞太地區和平與安全，將引起加拿大嚴重關切。法案還規定，加方將支持臺灣參與多邊國際組織，包括世界衛生組織和國際民航組織；當臺灣「總統」或資深政府官員非正式訪加時，應免除依據聯邦移民及難民保護法所規定的簽證要求；當加拿大法律提及外國或其政府時，應包括臺灣在內；加拿大和臺灣可以相互簽訂協議，其中包括國家間國際協議在內。由於此法案與美國《與臺灣關係法》在很大方面有類似之處，也被稱爲加拿大版「與臺灣關係法」。如果其最終獲得通過，一方面其將對加中關係、加臺關係帶來顯著影響，另一方面也意味着加拿大立法機構與司法機構的相關實踐「同一化」了。而此種實踐「同一化」之後，加拿大行政機構所宣稱的「一箇中國」立場就完全「形式化」了。

三、應對建議

正如前文所指出的，對於臺灣問題法律化，中國是近年纔開始重視的。但從應對角度來看，中國目前的應對，主要還是停留在政治和外交譴責層面，鮮見採取相應的法律行動。實際上，由於他國是通過法律方式來操作檯灣議題，相當於通過法律方式發起「法律戰」，由於法律方式具有法律本身的特點，即具有「合法性」、不可逆性等，一旦相關立法確立或判決作出，將會產生持續性影響，且很難撤銷或廢除等；對於此種方式的應對，政治和外交途徑當然是需要的，但同時一定要重視法律層面應對的配合，所謂「針尖對麥芒」是也。而且，更進一步講，將政治應對和外交應對建立在適當的法律基礎之上，相應應對將會更有效。

而從法律應對的角度來看，最重要的就是要找到能有效應對的法律工具。在這方面，我們可能需要區分立法與司法層面。

就司法層面而言，如果他國法院涉及到要處理與臺灣「法律地位」有關的問題，爲防止其作出認定臺灣爲「國家」之類的判決，我們可以考慮採取如下幾方面的措施：

（一）在案件審理過程中，可考慮敦促相關國家外交部門向法院遞交「利益聲明」的方式來提醒法院謹慎處理相關案件。在「湖廣鐵路債券案」中，美國國務院正是通過此種方式介入到了案件的上訴程序之中，並最終成功推動阿拉巴馬聯邦法院作出撤銷原缺席判決的判決。

（二）如果相關國家外交部門不願遞交類似於前述「利益聲明」這樣的文件，中國也可以考慮通過「法庭之友」的程序予以介入，以「法庭之友」的名義遞交有關臺灣「法律地位」的法律意見。

（三）善用加拿大等國在司法實踐中早就適用過的相關理論即「一個聲音」理論。所謂「一個聲音」理論的含義是指，在涉及到國家重大外交政策的事項上，一個國家的立法機關、司法機關等應與本國行政機關尤其是外交機關的實踐保持一致性。在判決作出前後，通過適用此理論，將有利於敦促或推動相關法院作出與本國外交政策相一致的判決。

而就立法層面而言，對於他國通過本國立法的方式來干涉中國臺灣問題的任何舉措，一方面，中國要善於利用自身的國內法來進行法律上的反制，如果國內法規定沒有涵蓋此種行爲，則需要及時修改相關國內法，使之具有域外可適用性，在這方面，《反分裂國家法》是需要考慮予以適當修改的；另一方面，如果有必要，在外交上強力譴責的同時，還可以考慮並對推動相關立法的他國國會議員等實施制裁。(作者宋傑爲浙江工商大學法學院院長暨浙江工商大學臺灣研究院執行院長、博導，鄭和英爲浙江工商大學法學院國際法博士研究生)

（本文授權中時新聞網刊登，原刊於中評社刊發、中評智庫主辦的《中國評論》月刊）

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