中評智庫》美國「制中強臺」戰略有效嗎？（王昆義、張明睿）

圖爲美軍P8偵察機。（圖／人民網）

壹、美國新干預主義的重現

主權是一個古老的概念，起源於1648年「西發里亞合約」（威斯特伐利亞合約）所確立的國家主權平等與領土主權原則，其意義是指國家在其境內具有完全管轄權力。但隨着二次大戰之後，國際組織與機制的建構，絕對主權觀念產生了蛻變。

冷戰時期，前蘇聯領導人布里茲略夫提出「主權的有限性」，認爲集團利益高於成員各國的利益，需要時成員國主權必須有所讓渡，這也成爲前蘇聯軍事幹預成員國家內部政治的理由。

冷戰結束後，西方國家從「人道災難」角度出發，主張「人權高於主權、人權無國界、主權過時論」等以軍事幹預與和平建造，作爲干涉一個國家內部政治發展的藉口。其實，軍事幹預觀念背後的思想，主要是來自於西方「民主和平論」的啓迪，他們認爲「一個政權對人民實行恐怖統治，拒絕基本的人權和民主的時候，就應該把主權拋到一邊」 。

1999年科索沃戰爭，西方在理論上便積極塑造「人權優於主權」、「主權有限論」等主張，以求得道德上的合理性，行動施作則有意繞開聯合國宗旨與合法性授權，以人道主義爲名，進行軍事幹預行動，這種未經授權、追逐利益目標的單邊主義行爲，遂被稱之爲「新干預主義」。

2001年美國在911事件之後，高舉反恐戰爭大旗，目標轉向了「流氓國家」，軍事幹預朝向更極端的「先發制人和預防性干預」發展，2001年阿富汗戰爭、2003年美伊戰爭，2011年北非利比亞及中東敘利亞戰爭，以軍事幹預其他國家的內部政治，對美國而言已經是一個常態性的行爲。

2021年9月拜登在聯合國大會上說：「我們準備在必要的時候使用武力，捍衛我們重要的國家利益，包括免受持續不斷和迫在眉睫的威脅。」拉穆哈拉(Mashudu Godfrey Ramuhala)指出：「冷戰後干預仍然是（國際）安全格局一個突出的特點，也是一些國家在國際體系中追求利益和安全的突出面向。」

拜登的干預方式，是一種「綜合式力量」的整合呈現，除了軍事力量之外，還強調「榜樣力量」，「要應付……今天和明天的挑戰，……我們將引領，不僅是以力量爲榜樣，還將以我們的榜樣爲力量。」所謂「榜樣」，是指美國長期以來的民主燈塔典範，「榜樣力量」的內涵要素包括，民主價值、民主制度、人權維護、人道干預等。這些要素被轉化成榜樣力量施作的方法，這些方法透過物質力量的支持，展現在具有威脅、競爭的國家。

貳、美國以臺灣爲支點的「軍政手段」復活

2021年美國拜登政府開始執政，提出「外交政策」作爲外部政治的中心命題。拜登還在阿富汗撤軍演說中表示，「終結以軍事行動再造其他國家的時代」。但這項主張卻不一定爲立法部門所服膺，美國參衆兩院的「軍事委員會」常透過「國防財年授權法案」的審查機會，表達對「軍政」的意見，名之爲兩黨共識，迫使行政部門在「美中競爭過程」中納入政策。

這種政策帶有濃厚的「戰爭與非戰爭手段」意識，是以軍事作爲支撐的政治性行爲。例如，2021財年，美國加大了「太平洋威懾計劃」預算，其目標便是實現以打贏爲目的，讓威懾具有可信度。民主黨參議員傑克•裡德（Jack Reed）就說：「太平洋威懾計劃的目的是隻給北京留下一個結論，你們在軍事上不可能贏，所以根本試都不要去試。」至於非戰爭手段，已經透過「全政府戰略」進行表述。以下梳理2017至2022年「國防授權財年法案」涉及臺灣與中國大陸的附加條款，重點歸納如下表，以理解美國手段升級的變化。

從以上六個財年所涉及的「目標、路徑、方式」，爲美國兩黨對大陸與臺灣之間區隔出做法，總體而言是「以軍事戰略爲核心的制中強臺政策」，軍政戰略思維被激活了。

從以上六個財年所涉及的「目標、路徑、方式」，爲美國兩黨對大陸與臺灣之間區隔出做法，總體而言是「以軍事戰略爲核心的制中強臺政策」，軍政戰略思維被激活了。其路徑是「提升臺灣防衛力，增進美臺防衛合作、全政府戰略嚇阻中國武力攻臺」。其方式是「由高階人員交流、軍演觀察員，升級爲擴大對臺總體軍事建設協助、網路通訊安全、文化醫療合作、生產鏈合作等」多層面的聯繫運行。

從美國財年計劃設大陸與臺灣內容來看，美國擺脫了爭論已久的「一箇中國政策」傳統意識的侷限，明確的顯示美國已經由「美中三個公報」，位移到「臺灣關係法」爲核心的思維轉變，一中政策侷限的卸除，不可避免的也將同時碰觸中國的主權問題。

三、美國對臺主權干預途徑的歸納

皮爾森（Frederic S. Pearson）和鮑曼（Robert A. Baumann）在討論國際軍事幹預（IMI）時，區分了「支持性、敵對性、人道主義、領土性等形式，這些行動可能涉及侵犯目標國的主權」。主要原因是，軍事幹預必定是有目的的，是國家領導人使用武裝部隊貫徹對他國干預的意志。

對主權國家的干預，從政治戰略上來分，可依「內部政治控制、政權更迭、國家體系重塑」等，因爲目的不同，手段上可以區別爲「和平演變、顏色革命、軍事介入」等三個分項或綜合運行。美國對中國崛起的干預，也無法擺脫這三種類型的手段。美國對中國的戰略操作還有三條途徑，包括：一、具有全球或國際一致性質事務，強調合作；二、具有與美中各自整體國力發展相關，卻又無法短期間脫鉤性質事務者，進行競爭；三、具有威懾、脅迫性，且具有領導與扈從結果之決定性行動者，進行對抗（拜登說是激烈競爭，不搞對抗）。這三條途徑，仍是以第三條爲主體（軍事幹預）的全政府競爭。

拜登政府希望以外交政策作爲外部政治操作的主體，然而卻無法真正落實，造成政治語言與行動之間形成差距，主要原因是美國「對外政策」的決定，早已背離行政部門獨立決策傳統，如美國國會不斷透過「國防財年授權法案」機會，參與對外政策的決定。拜登或許有心不進行冷戰，但他的決策不可能不再受內部政治的干擾，冷戰形式的安全利益，仍在干預的手段上持續發酵。從被幹預的國家來看，領土完整、制度穩定、治理髮展是屬於明確的主權範疇。兩岸現狀主權與治權是分離的，外力介入相對容易，長期以來臺灣也是美國在亞太地緣政治制約中國的大牌。

對美國而言，臺灣不僅是獨立與否的問題，還帶有地緣政治與地緣戰略色彩，關係美國在太平洋地區的權力平衡，關係美國國家傳統兩洋總體安全，更何況臺灣治權完整，美國可以直接展現影響力量。

觀察美國對臺灣的戰略設計思路，在前面我們已經指出，總體指導是以軍事戰略爲核心的制中強臺政策。指導路線上有兩條交織：一是掌握「一中政策」詮釋權，在美臺關係上，從「公共政策、政黨政治、議會聯繫」作爲外交運行起點，並向「官方交流、身份塑造、主權外交」推進，讓「一中政策」的操作，能獲取最大的政治收益。

二是掌握軍事威懾力度進行干預。主要是圍繞以臺灣（南海地區臺灣有主權的存在）爲核心的「軍事威懾行動」，其中包括了三個層次：即強化臺灣防衛的軍事能力、彰顯美國海洋權力的力量、聯合海洋權力力量的運用。

肆、大陸對臺主權融合的困難

「融合」觀點是習近平主政重要的決策思維，是指「發展與安全」概念的兼容幷蓄，透過基礎領域資源共享體系，達到「發展與安全堅固，富國和強軍統一」的目標。重心落在經濟與社會領域的交流。

由於兩岸經濟交流密切，融合發展觀念很快地成爲兩岸政策指導思想。2021年3月習近平巡視福建平潭綜合實驗區時指出，「以通促融、以惠促融、以情促融，勇於探索海峽兩岸融合發展道路。……不斷開創兩岸融合新局。」

隨着指導思想的確立，政策也相繼推出，2018年2月28日大陸宣佈「31項惠臺措施，其中12項涉及臺資企業與19項涉及臺灣同胞同等待遇」的推進。2019年11月4日大陸20個部門聯合發佈了26條措施，進一步強化臺灣企業與同胞同等待遇，並將海外「尋求領事保護與協助，申請旅行證件」服務向臺胞開放。足見融合發展不僅僅是「經濟與社會」融合發展，也適用於兩岸關係的發展。

2015年5月朱立倫以國民黨主席身份與習近平在北京會面，當年11月馬英九與習近平在新加坡舉行了「馬習會」，融合發展政策達到了高峰。

2016年民進黨籍蔡英文就職之後，兩岸關係卻發生逆轉，臺灣方面2019年啓動「國安五法」的修訂，另外，還主張採取非和平手段對危害主權之「國家、政治實體或團體」制定「反滲透法」(2019年12月31日)。其他還有修訂兩岸關係條例，規範中資對臺投資以及兩岸政治協商的公投立法。

這些法律的修訂，都是企圖把臺灣的「安全化法律」，從法律條文中，可以獲悉將「大陸地區、香港、澳門」與境外敵對勢力和外國形成等同類型，修法意識中敵意相當濃厚，法律是政策的規範語言，政策來自於政治意識的表達，兩岸的政治融合、社會融合在法律上的侷限，已經被籠罩在反融合的政治意識裡。

至於文化融合進程，在「去中國化」的政策下，也遭遇臺灣主體意識與主權獨立的身份政治、身份歷史，以及教育課程安排進行抵消。從臺灣內部政治觀察，融合發展的政策，受到極大的消解。

唯獨在經濟融合度上，仍是兩岸融合發展較爲突出的部分。「2021年1至8月，兩岸貿易額2088.2億美元，同比增長31.8%，1-7月實際吸引臺資6.4億美元，同比增長9.6%。2021年臺企A股新增4家，總共增加到42家。」兩岸融合發展形成「經濟熱、政治冷、文化斷、社會緩」現象。

融合發展政策遭遇臺灣的抵消，形成單方、主動作爲外，還受到2019年以來的新冠肺炎（COVID-19）大流行疫情防治政策影響，阻滯了兩岸交流。更嚴重的是美國對臺政策操作，陷入美中「一中政策」競爭的困境。

美國的「一中政策」窄化主權與治權的解釋範疇，膨脹立法與司法要素，拓寬對臺政治解釋與擴大政策操作空間，透過國際盟友的聯合操作，引起風潮效果，如立陶宛一中政策，捷克、意大利、日本的立法機構與政黨交流，中國大陸所要應對的已非融合發展，而是代價更高的外交競爭。融合發展在政治層面操作的困難是顯而易見的。

伍、美中「不戰屈兵」的競爭模式

美中在對臺主權的「干預與融合」競爭，不限於政治、經濟、社會、文化要素方面的競爭，還涉及具有決定性力量的軍事要素。軍事力量的使用基本形式，可區分爲軍事外交、軍事威懾、軍事幹預、軍事戰爭。美國在2022年國防授權法案中，已經撥列預算執行「太平洋威懾計劃」。軍事威懾成爲西太平洋軍事行動的主要模式，目的是希望維持足以阻止中國對臺灣造成「既成事實」（fait accompli）的能力。

但「太平洋威懾計劃」僅是美國大國競爭準備的一部分，正如裡克所言，「要以打得贏爲目標」的軍事存在，在平衡過程中容易失去控制，威懾行動很容易向干預、戰爭衝突發展。

極端情況所指，便從威懾、干預升高爲戰爭、衝突。若不想遭遇災難損失，戰爭風險必須在管理、威懾、干預的實踐力度上思考，要定義出攻勢上限與防禦底線。拜登在2021年4月與習近平通話時說，「我們歡迎競爭，我們不是在尋找衝突，但我明確表示，我將全面捍衛美國的利益。」在2021年9月份的通話中，美中兩國領導人承諾，「兩國確保競爭不會演變成衝突的責任。」爲防止美中關係的失控，中國也列出自己三條底線，「不可顛覆道路與制度、侵犯領土與主權、打斷髮展進程」。

從西太平洋軍事威懾攻勢方的美國來說，拜登主張「競爭不衝突」可視爲上限。從防禦方的中國來說，王毅提出的三個底線——「領土、制度、發展」自主權力的捍衛，總的來說便是主權干預與反干預競爭的本質。

美中在軍事領域的競爭，在不演變爲戰爭、不干預主權的區間被運行，並依據此準則以達成軍事威懾與干預的目標。既有目標亦將產生勝負結果的決定，這樣的模式，可以賦予「不戰而屈人之兵」的理想境界，如此一來，不但可以避免落入「修昔底德陷阱」，以免因爲戰爭帶來摧毀損耗，美國仍可基於實力領導國際社會。

爲能達到如此精密風險管控，美國圍繞軍事行動設計了三個層次，即「鞏固原軍事夥伴、建構新聯盟、展現美軍能力」。美國在冷戰時期，在西太第一島鏈建構包括「美日安保條約、美韓共同防禦條約、美菲共同防禦條約、美新（新加坡）防務合作協定」，這些都是在冷戰時期已經建構的軍事夥伴關係。

2018年以後，美國更加積極鞏固區域安全協定，包括「美泰戰略願景聲明、美越海上合作協議、美新防務合作新協定」，並依據協定除了駐軍、後勤支援、港口停靠，年度還有常態性的軍事演習活動，美泰「金眼鏡蛇」、美菲「肩並肩」、美韓「乙支自由衛士」、美日「東方之盾」等年度軍演等。

其次，建構新的聯盟，美國也意識到，區域威懾或干預行動，必須依賴聯盟力量，聯盟的建構成爲重要力量的來源，「民主聯盟」是拜登三大核心外交之一，西太平洋地區拜登延續特朗普「印太戰略」，並將印太戰略視爲整體戰略，強化戰略功能，包括「四國高峰會談」（Quad）與2+2（國防、外交）會談，印太聯盟的指向，着重關切中國崛起與對地區安全的影響。

但印太戰略需要區域地緣國家的同步，南海地區需要東協國家組織的介入，但東協在中美間不選邊原則確立，所以印太戰略以地緣戰略角度來觀察，並未完善。所以，美國不得不將北約力量納入，這就有了2021年8月24日美、日、英、荷蘭在沖繩近海舉行聯合軍演，德、法也派軍艦到西太平洋一起亮相。

最後，則是展現美軍能力，以便實現這一構想，這一部分是軍事威懾與干預的操作核心，是干預與融合競逐力量直接的碰撞，行動上雖是美軍主動，但美中操作的結果，卻引發了主權競爭效果。

陸、美國干擾中國的主權融合

從美國6年的國防授權法案，分析兩黨對中國的戰略思維，綜合評估出「以軍事戰略爲核心的制中強臺政策」。

如何幹擾中國大陸對臺的主權融合，軍事目的與政治目的需取得平衡。前面我們指出軍事威懾與干預力度三個層次的內涵，但在操作上，美國舉出的準則僅有一個，即「以軍事力量制約中國在西太平洋的各項主張」，尤其是「一箇中國原則」。

以軍事力量制約中國，從2018年美國戰略調整至今的軍事行動，可以包括：對臺軍售、飛航與停泊臺灣的嘗試、海（空）自由航行。

一、美國對臺軍售

近3年來美國對臺軍售有較大的成長變化，2019年銷售額爲107億美元，含66架F-16V戰鬥機、M1A2艾布蘭戰車、刺針飛彈；2020年爲56.7億美元，包含愛國者三（APC-3）延壽、135枚AGM-84H距外陸攻飛彈、11套多管火箭「高機動性多管火箭系統」（High Mobility Artillery Rocket System）及6套F-16 MS-110光電偵照莢艙，100枚魚叉飛彈岸置防衛系統（HCDS）、4架MQ-9B無人機、野戰資通系統（Field Information Communication System）；2021年4.36億美元的「高機動多管火箭系統」（HIMARS）和「岸基魚叉飛彈系統」（HCDS）（2021年6月臺灣獲美國通知，2020年實際金額約52億美元）。

美國軍售臺灣內容，從武器型號可以發現具有以下特徵：具有跨代際推進，如MQ-9B無人機；具有不對稱性的轉變，如機動式岸置防衛系統，武器精準、增速、遠距（可覆蓋彼岸，原點打擊）等。這也是美國所稱，強化臺灣的防衛能力，若從軍事幹預的角度來看，屬於間接干預的表徵。

二、停泊與飛航臺灣的嘗試

2016年「2049計劃研究所」主席、美國國防部前印太安全事務助理部長薛瑞福（Randall Schriver）撰文「美軍應該考慮把船艦（由香港）改停靠在整補條件相當的高雄港，以示爲對臺灣民主的支持」。於是，美艦停泊高雄一開始便被美國蒙上政治目的。

2018年10月美國海軍研究辦公室的科學研究船「湯瑪斯號」停泊高雄港，從4月份至10月份已經停泊4次，依據美國國防部的說法，科考船是跟臺灣大學海洋研究所、大氣科學系的合作研究，單純的科研計劃。然而臺灣媒體報道時認爲，船上是有官兵，本質上就是軍艦，「是用細微政治操作，達成重大戰略意義的手段」。

至於飛航方面更是跨出一大步，基本上有兩種型式，軍機降落臺灣，2021年6月6日美軍C-17戰略運輸機、7月15日美軍一架C-146A型戰術運輸機降落松山機場，7月15日N3755P的民用（軍機）C-130型貨機降落桃園機場。美方的行爲已經逾越了「一中政策」的底線。

飛越臺灣領空，2020年6月9日美軍1架「C-40快船式」（Boeing C-40 Clipper）行政專機從基隆進入臺灣領空，沿臺灣西部向南飛行，由臺南外側離開並向西飛。2020年10月21日美國空軍太平洋司令部承認一架美國空軍RC-135W鉚接型電戰機於當日稍晚時，進入臺灣北部上空飛行。2021年8月26日美軍1架C-37A行政專機，當天下午5時許從臺灣西南方海域飛入防空識別區，再進入臺灣領空，最後飛越恆春半島上空朝東北方前進，途經臺東近海、花蓮外海，最終在日本降落。

三、海上自由航行

自由航行是美國維繫海權重要手段，其目的有三：一是保證全球公域迅速到達的戰略要求；二是糾正沿海國家過度主張的海洋權利；三是履行軍事威懾的政治目的。從美國的觀點來看，中國在南海的主權主張、吹沙造島行爲、擴大領海水域範圍，讓美國海權受到影響。美國一方面透過國際仲裁否定中國在南海的主權主張，但「（干預或脅迫）要想成功，民主國家必須決定性的使用武力」。美國主要是透過軍事威懾行動，成爲必要的選擇。

美國運用海權力量，透過海空一體方式，針對中國的主權主張，進行軍事威懾。由美國近三年的行動，可以歸納三個樣態：

一是自由航行。以維繫原有秩序，如派軍艦穿越臺灣海峽，以保障「臺海中線」實質的存在；進入中國南海人工島12海里水域，否定人工島領海線與礁岩成島的事實。

二是抵近偵查。理論上是指「在不侵犯敵方領空和領海的前提下，公開或秘密接近敵方陣地或重要目標開展的偵察行動」。中國外交部長王毅指出，2020年上半年「美國就派出近3000架次軍機、60多艘次軍艦」。對中國抵近偵查密度不但加大，偵查工具也多樣化，包括了RC-135系列、E-8C、E-3、P8A、P3-C、EP3-E、無人機MQ-4C等；偵查離岸距離也越來越近。2020年7月前，美國偵察離岸距離約有50-70海里，但2021年8月1日美軍RC-135S戰偵機，進入長江口附近、8月16日進入浙江寧波外海20海里位置、9月4日飛抵黃海領海基線約30哩（約55.56公里）。

三是海上聯合演訓。就以2021年7月底進入南海的英國伊莉莎白號航母戰鬥羣，加入「印太戰略」活動爲例，進入西太平洋之後，以大英國協成員國爲號召，展開水域的軍事活動，9月達到高潮，派「機敏級」（Astute class）核動力潛艦與日本自衛隊舉行雙邊潛艦演習；戰鬥羣中的里契蒙（HMS Richmond）巡防艦由北南下通過臺灣海峽。

從2018年以來美國在西太平洋的軍事威懾與區域干預活動，可以發現，西方國家是透過原有的同盟協定，奠定新的結盟形式，對區域大國實施意圖的壓制，其中臺灣、南海是主要焦點。

柒、結語

西方介入西太平洋，軍事行動受到只能競爭不能戰爭衝突的政治指導侷限，對於中國而言，藉由軍事威懾與反威懾，干預與反干預的行動，介入「臺灣主權」之爭，解放軍透過反客爲主的戰略設計，進行主權融合的政治操作，其做法與美國在對臺的政軍操作手法雷同。兩者都是運用「切香腸戰術」（Salami tactics）推進，達到極致之後，必有終點。2021年10月5日彭博社發出一則消息，拜登在與習近平通話之後提到「我們（與習近平）將會遵守臺灣協議（Taiwan agreement）」。

而美方在解釋拜登所謂的「臺灣協議」內涵時，美國白宮發言人指是「臺灣關係法」，美國在臺協會主席莫健（James Moriarty）則指爲「三個公報」，兩個答案並不相同，本文之前也描述過，美國當前的一中政策是偏向臺灣關係法來解釋與運用，這是當前美中衝突的焦點所在，拜登焉能不知？

至於美國對臺灣在主權、治權與安全上的干預，跟中國推動對臺的主權融合，形成一種碰撞的過程，這不僅影響美中關係，也間接影響臺灣的政治與政策走向，未來三方關係如何移動與互動，仍有待時間的推移以及美中實力升降的結果而定。

（作者王昆義爲臺灣國際戰略學會理事長、張明睿爲臺灣國際戰略學會秘書長）

（本文授權中時新聞網刊登，原刊於中評社刊發、中評智庫主辦的《中國評論》月刊）

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