“增加地方債務限額置換存量隱性債務”議案提交審議，一次性較大規模置換債券規模可期

21世紀經濟報道記者 周瀟梟 北京報道新華社消息顯示，11月4日，十四屆全國人大常委會第十二次會議在北京召開。會議審議了國務院關於提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案。受國務院委託，財政部部長藍佛安作了說明。全國人大財政經濟委員會副主任委員許宏才作了關於該議案的審查結果報告。

10月12日，財政部部長藍佛安在國新辦發佈會上表示，爲了緩解地方政府的化債壓力，除每年繼續在新增專項債限額中專門安排一定規模的債券用於支持化解存量政府投資項目債務外，擬一次性增加較大規模債務限額置換地方政府存量隱性債務，加大力度支持地方化解債務風險，相關政策待履行法定程序後再向社會作詳盡說明。需要強調的是，這項即將實施的政策，是近年來出臺的支持化債力度最大的一項措施，這無疑是一場政策及時雨，將大大減輕地方化債壓力，可以騰出更多的資源發展經濟，提振經營主體信心，鞏固基層“三保”。

從上述議案名稱可以看出，這次將增加“地方政府債務限額”來置換存量隱性債務。此前市場上有關置換債券如何發行存在不同意見，有建議發行特別國債或者增發國債來置換地方隱性債務，有建議認爲應該發行地方政府債券來置換隱性債務，從議案名稱來看較大可能是發行地方政府債券來置換。

我國政府債務實行限額管理，政府債務餘額須在全國人大批准的限額之內。截至2023年底，我國政府法定債務餘額70.77萬億元，其中，國債餘額30.03萬億元，地方政府法定債務餘額40.74萬億元。2023年末政府債務餘額均控制在全國人大批准的限額內，其中國債限額爲30.86萬億元，地方政府債務限額爲42.17萬億元。

市場對一次性較大規模置換債券的規模也充滿期待，有分析認爲一次性債務置換規模預計超過4萬億元，有分析認爲可能在6萬億元左右，也有聲音認爲可能到10萬億元。

我國此前經歷過幾次地方債務置換。2015年至2019年間開展了一輪地方債務置換，通過發行地方政府債券來置換存量隱性債務，其中2015年-2018年累計發行地方置換債券12.2萬億元，2019年仍有少量置換債券發行。2023年7月中央政治局會議明確要制定一攬子化債方案，此後多個省份發行了特殊再融資債券和特殊新增專項債券用以償還存量債務——2023年財政部安排了超過2.2萬億元地方政府債券額度，2024年以來財政部安排了1.2萬億元債務限額，用以支持地方化解存量隱性債務和消化政府拖欠企業賬款。

中信證券首席經濟學家明明則對21世紀經濟報道記者表示，從歷史經驗來講，置換地方隱性債務不太可能通過發行特別國債的方式，大概率仍會以地方政府債的形式進行。 較大規模開展債務置換，能幫助地方政府較大程度緩解財政收支壓力和債務償還壓力，幫助地方政府騰出更多空間和精力用於經濟建設發展任務。根據隱性債務餘額和財政部發佈會上提到2018年以來減少50%的情況，加之近年來一系列化債文件規定，預計未來三年內會逐步完成債務置換工作，置換規模應該在10萬億元以內。對於地方特殊再融資債來說，在提升限額之前還有約1.4萬億元的額度；對於地方專項債來說，未來仍會繼續發行特殊用途專項債用於債務置換和化債工作。若每年安排2萬億元，則總規模在6萬億元左右。

中央財經大學教授溫來成對21世紀經濟報道記者表示，通過提高債務限額，將地方隱性債務置換成地方政府債券，以拉長期限、降低債務成本來化解債務風險，是非常適宜的政策舉措。有些人期待用國債來置換地方隱性債務，這相當於由中央來償還地方舉借的存量債務，這樣容易出現道德風險和逆向選擇，不利於規範地方舉債行爲。應該堅持“誰家孩子誰抱走”，中央不對地方債務進行兜底，但是可以在具體措施上給予靈活救助。比如，今年發行的1萬億元超長期特別國債，部分資金交由地方使用，這部分資金地方需承擔一定比例的償還責任。至於地方隱性債務置換規模，可以參考城投債。近幾年，城投債到期規模在2萬億元左右。若考慮未來三年持續置換地方隱性債務，預計這次置換債務的規模在6~7萬億元左右。

興業研究宏觀團隊表示，新一輪化債時間區間或爲2024年末至2027年。考慮到這是近年來出臺支持化債力度最大的一項措施，預計規模在4萬億元以上。2023年末城投有息債務規模約48萬億元，平均融資成本爲5.28%。考慮到置換債券以中長期爲主，當前10年期國債收益率和10年地方債收益率中樞均值爲2.21%。若發行政府債券置換4萬億元至6萬億元地方隱性債務，可節省利息支出1240億元至1860億元。