臺灣媒體產業面臨存亡和改革關鍵 NCC提出31個問題找答案
記者林睿康／臺北報導
國家通訊傳播委員會（NCC）今天（31日）公佈「傳播政策綠皮書」，針對「競爭平臺間的管制調和」、「媒體水平集中及垂直整合之管制」、「廣電事業執照制度與評鑑換照」、「頻道授權、上下架排頻及消費者選擇」、「影視產製振興與本國文化提振」、「內容監理與媒體識讀」、「無線廣播之未來想像」和「無線電視與公共媒體之發展」8項議題，提出31個問題，將於公告60日蒐集各界意見，作爲政策白皮書和匯流傳播法制訂定的重要參考。
根據「傳播政策綠皮書」內容，NCC總共對8項議題提出看法和問題，期盼各界都能表達意見。
一、競爭平臺間的管制調和
NCC認爲，在數位匯流的情境下，有線電視與IPTV都可提供同等能量的視聽服務，不過隨着高速寬頻基礎建設的普及、網際網路革命和技術的進展，以開放式網際網路爲基礎的OTT TV也不遑多讓，在可預見的未來，這三種視聽媒體服務平臺的服務品質可能不分軒輊。
NCC表示，目前只有中華電信經營IPTV服務，也就是中華電信MOD，依據固定通訊業務管理規則，目前IPTV必須是完全的開放平臺，與有線電視系統和OTT TV平臺處於不同的管制條件，因此長期以來獲利情形不佳。所以，如何完善健全IPTV產業，首當其衝，就是黨政軍條款的合理化調修與革新。
至於OTT TV平臺，NCC認爲，OTT屬於「數位通訊傳播服務提供者」，在立法政策上，不以直接的行政管制措施爲規制，而是鼓勵業者訂定自律行爲規範，並以民事責任爲中心，建構數位通訊傳播服務提供者所應負的責任，至於如何因應某些OTT TV侵害到著作權、如何鼓勵境外OTT TV落地、如何加強國內內容產製能量等，是政府要建構健全整體傳播發展環境的目標。
NCC表示，由於過去有線電視市場結構長期處於獨佔或雙佔的態勢，爲了防止有線電視系統商獲取獨佔利潤，已經從2012年開始重新規劃有線電視經營區並重啓受理新進事業與跨區經營。
NCC認爲，唯有全面性調整黨政軍條款的規範模式，視聽傳播產業纔可正常化經營。因此提出4個問題，盼外界提供意見：
（1）數位匯流下，不同技術、服務模式、及服務品質之平臺包括有線電視系統、IPTV 及 OTT TV 等，參照國際趨勢，應以如何之規管方式促進不同視聽平臺間之公平競爭與多元服務之提供？
（2）現行 IPTV 平臺採開放平臺模式是否妥適？有線電視平臺是否可自選現有經營模式或朝開放平臺模式調整？
（3）OTT TV 平臺服務日益普及，是否考量在一定條件下針對特定義務及行爲予以管理？及其判準因素爲何？
（4）爲貫徹政府、政黨退出媒體的精神，並消除干擾市場與股市買賣機制等不合理現象，現行黨政軍條款的規定是否應加以調整？具體的建議爲何？
二、媒體水平集中及垂直整合之管制
NCC表示，廣電產業的規範大致分爲「結構管制」和「行爲管制」，所謂「結構管制」就是規範廣電事業進入、退出和市佔率等基礎規範；政府爲了避免產業集中，在有線廣播電視法規定「系統經營者與其關係企業、直接與間接控制之系統經營者，訂戶數合計不得超過全國總訂戶數之三分之一」；至於「節目由系統經營者及其關係企業供應者，不得超過可利用頻道之四分之一」。然而，上述規定在有線電視全面數位化後，是否仍有存在的價值與意義？應否加以調整？須進一步考量。
NCC說，爲確保通訊傳播市場公平有效競爭，參考美國聯邦通訊委員會（FCC）所使用的各類有效指標（雙赫指數）、義大利採用的整合傳播市場系統、德國的媒體集中化調查委員會以及英國的公共利益多元檢測等工具後，將可進一步建立符合我國媒體市場全面性和多元化指標。提出3個問題，希望獲得各界意見回饋：
（1）因應科技技術及數位匯流發展，視聽媒體市場應如何界定?不同市場之間的區隔性或替代性爲何？所謂新興媒體所指爲何？
（2）我國是否應明確建立媒體市場多元化指標，作爲衡量集中度及政府進行水平及垂直整合審查準駁之參據？有哪些適合的具體指標？
（3）目前廣電媒體市場的水平及垂直整合規範，在有線電視全面數位化後，應否予以調整？理由爲何？另外，IPTV平臺事業之垂直整合應否納入規範考量？
三、廣電事業執照制度與評鑑換照
NCC表示，我國目前的各廣電事業執照制度與評鑑換照機制並不完全相同。目前廣電三法中，廣播或電視執照有效期間爲九年；系統經營者經營許可執照有效期間爲九年；衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業分公司之執照有效期間爲六年，因此，是否符合通訊傳播基本法第 7 條的平等管理原則，進一步拉齊管制規範，即有討論空間。
另外，關於執照性質，廣電三法條文雖皆規定爲「許可制」，但實務上被認爲「特許制」。細究之，關於無線廣播和電視事業，使用之無線電波頻率爲國家所有，因此認定爲「特許制」；有線電視事業部分，基於有線電視資源有限性和寡佔性，也認定爲「特許制」；衛星廣播電視事業，因涉有促進衛星廣播電視事業之健全發展、及保障公衆視聽權益之公共政策的高度公益性，也屬於「特許制」。然而在數位化當下，頻道執照數目可能持續攀升，因此特許制能否有進一步鬆綁空間？值得思索。
至於評鑑換照機制，NCC認爲不宜撤廢，但需加以調整。在調整方向上，NCC規劃拉齊無線廣播、電視、衛星電視和有線系統的執照效期年限，同時加強「事後問責」和「強制退場」機制，同時提出3個問題，希望獲得各界的意見回饋：
（1）現行廣電三法以執照制度爲管制基礎，並以定期評鑑與換照機制配套監理，是否應加以調整？有線系統與衛星頻道及無線電視等是否應爲相同管制強度？理由爲何？是否能確保廣電監理核心目標之達成？
（2）相關監理制度是否應適度考量合理之退場機制讓經營者得以進出市場、自由流動，提供服務使消費者能從中獲益？
（3）現行的評鑑及換照制度，其程序及應備文件是否應予調整？
四、頻道授權、上下架排頻及消費者選擇
NCC表示，相對於「結構管制」，另一種廣電產業的競爭規範就是「行爲管制」，包括禁止頻道授權的差別待遇和禁止不公平競爭，管制的目的是希望透過事前的核準或事後的檢視，避免廣電產業內不公平競爭。然而，雖然目前有線廣播電視法要求系統業者訂定公平、合理及無差別待遇之上下架規章，但其解釋和標準莫衷一是，有加以檢討的必要。因此參考美國有線電視法中的「節目取得規則」制度、英國的「頻道批發強制授權」管制措施，透過「不對稱」管制，健全市場環境。
NCC認爲，不具有強制力的行政調處機制雖然可以存在，但並不當然可以解決市場上的糾紛。近年，歐盟對於電子通訊產業上具有時效性的糾紛，均設有爭端解決機構，以強制性的行政裁決或強制付商業仲裁等方式，確保在短期內迅速解決爭議。
此外，考量有線電視全面數位化而可提供更多頻道空間，NCC已陸續檢討調整有線電視收費模式，但也提出5個問題，希望各界提供意見：
（1）關於頻道授權爭議處理之現行法規是否應予調整？有無必要授權主管機關有強制爭議之業者進行商務仲裁的權限？
（2）關於頻道上下架與分潤機制，是否有修法建立強制達成合理的授權協議之必要？是否有其他機制可讓業者運作更順利、更易遵循？
（3）考量頻道代理商在我國頻道授權實務上的關鍵角色，是否應立法加以規範？
（4）通訊傳播主管機關對於頻道授權引發差別待遇等市場限制競爭疑慮，應如何與競爭法主管機關進行分工與合作？現行管制方式有無加以調整之處？
（5）有線電視全面數位化後，爲使消費者有多元選擇權，有線電視的費率管制制度應如何調整？具體的建議爲何？
五、影視產製振興與本國文化提振
NCC表示，「內容爲王」爲各國視聽媒體服務市場實踐後的共識，唯有積極投入影音內容產製，整體產業鏈才能由上至下完整生存，形成正向循環。2016年所發佈的「無線電視事業播送本國自制節目管理辦法」及「衛星頻道節目供應事業播送本國節目管理辦法」，就是爲了提升本國自制節目的新播率和自制率，不過各部會要如何有效達成政策目標，在此也提出3個問題：
（1）通訊傳播主管機關爲保護本國文化，就本國節目比率之要求應如何規範較具實益？針對境外衛星廣播電視事業經營之衛星頻道節目供應事業，是否也應課予本國節目比率之義務？
（2）我國是否應針對網際網路上的視聽傳播服務，課予本國節目播送比率之義務？如是，則具體作法建議爲何？
（3）爲提升本國文化，通訊傳播主管機關如擬寬列預算，例如以通訊傳播監督管理基金編列，促進視聽內容產製，是否必要及妥適？若是，建議該基金之來源及用途應如何調整規劃？又應如何與文化部、經濟部等相關部會進行適當分工以有效達成政策目標？
六、內容監理與媒體識讀
NCC表示，我國近年來陸續通過「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」、與「身心障礙者權利公約施行法」等人權立法，其中有關網際網路視聽內容脈絡下的各種族與族羣等、以及身障者的國家保護義務，應受政府的重視。
NCC認爲，由於通訊傳播內容性質多元，其中涉及重要公益且對社會有重大影響者，雖然國內許多法律對此均設有特別規定，但仍提出4個問題，尋求解答：
（1）於匯流新媒體環境下，視聽傳播服務與民衆收視聽習慣亦可能延伸至網際網路，兒少權益、身障近用、少數族羣近用、多元文化發展、消費者權益及隱私保護等內容監理概念，於傳統廣電延伸至網際網路視聽內容時，是否仍應適用？其治理重點應爲哪些議題？
（2）現行國際上對於網路內容，除既有相關法規，例如侵權行爲、廣告及藥品銷售等之適用外，行之有年的自律共管模式規範，如分級標準、治理模式等，能否導入國內？如是，則具體作法建議爲何？
（3）現行廣電法規對於廣告規範及執行是否適當？有何調整或建議？是否能以廣告自律機制取代現行監理機制？
（4）媒體識讀是匯流環境下不可或缺的公民素養，系由各部會依其業務職掌或公民團體關注議題共同推動。目前我國推動媒體識讀之作法，是否有調整之需要？
七、無線廣播之未來想像
NCC指出，無線廣播使用國家頻譜資源，肩負維護公共安全與公衆福利等社會責任，對廣播電視事業的相關法規限制也較其他產業多。受到新興媒體崛起的衝擊，導致聽衆逐漸下滑，廣告流失，產業的營收持續下降，如何在匯流環境中生存，無線廣播產業的轉型將是一大挑戰。
NCC認爲，廣播可連結地區發展、文化及在地價值；或可透過適當的法規開放，例如放寬聯播的認定與比例，讓廣播產業得以合縱連橫因應挑戰，增加經營的彈性；同時也思考鼓勵整並，以減少業者家數過多的情形，因此提出4個問題：
（1）我國是否適合發展數位廣播？如是，則具體建議爲何？對於網路廣播的發展建議爲何？
（2）廣播產業廣告額逐年衰退，主管機關應如何協助產業市場之健全發展，例如採取鼓勵整並，協助跨業整合或跨域合作等方式進行，具體建議爲何？
（3）指定用途電臺是否仍有存在之必要？對於公共或公營廣播的未來發展方向具體建議爲何？
（4）目前法規對於廣播事業之發展有何助益或限制？爲健全廣播事業之發展，應如何加以調整？具體之建議爲何？
八、無線電視與公共媒體之發展
NCC指出，無線電視和無線廣播一樣，都是使用屬於全體國民的有限性之公共資源—無線電波頻率；尤其是公共媒體，因爲肩負核心公共任務之價值，有必要一方面確保憲法上有關言論自由的公廣制度；另一方面，要確保所有民衆的公平並進使用媒體的權利。然而，受到有線電視與新媒體崛起，無線電視和無線廣播一樣，面臨營收持續下降。
NCC認爲，可考慮活用電信管理法草案中的誘因拍賣機制等方法，積極規劃退場機制，以回收有價值之頻率，供其他更有效率之使用。至於公共媒體，需逐漸走向財源獨立。因此提出5個問題，希望獲得各界意見：
（1）如何強化無線電視產業之競爭力，促進無線電頻率之有效利用？
（2）爲達成廣電監理之核心目標，現行無線電視管制規範及實務，是否有需加以調整之處，具體之建議爲何？
（3）現行無線電視於有線電視平臺的必載規定，是否應有調整必要？調整之具體建議爲何？
（4）匯流環境下公共媒體的任務與功能有哪些？通訊傳播主管機關應透過何種措施達成公共媒體的任務與功能？
（5）公共媒體如何建立永續發展之財務來源？政府是否應予協助，具體建議及理由爲何？
NCC表示，上述31個問題，將公告60日蒐集各界意見，作爲政策白皮書和匯流傳播法制訂定的重要參考。