十年蹤跡十年心 ：《北京市地下文物保護管理辦法》實施十週年，打開新局面！
守成開創何難易
江湖夜雨十年燈
徐蘋芳先生說過，“一個城市中有沒有保留自己歷史發展的遺蹟，將是這個城市有沒有文化的表現”。保護地下文物，是考古工作者義不容辭的光榮使命，是全社會的共同責任。但豐滿的理想往往空架於骨感的現實之上。具體工作時相關法規的不明確、有關部門的推諉扯皮、違法成本過低……使人陷在“法無授權不可爲”的窘境中。
法律是時代的產物，制度是意志的載體。各種無奈、痛心、遺憾讓人鎮定思痛，於是，也就有了有識之士連續十年的振臂高呼，有了十年前北京地下文物保護立法的破冰之舉。但《北京市地下文物保護管理辦法》這個並不起眼的政府令出臺後，到底能走多遠？會有什麼的效果？會不會像某些“高明人氏”所斷言的那樣沒多長時間就作廢了？這本《 》 告訴人們，它在北京考古史上是劃時代的舉措，是天翻地覆的變革。
郭京寧
北京市考古研究院院長
2024 年7 月
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北京市考古研究院（北京市文化遺產研究院）編著
北京：科學出版社, 2024. 9.
本書介紹了《北京市地下文物保護管理辦法》實施十週年以來北京地區以配合基本建設工程考古爲主的地下文物保護成果。其中第一部分回顧了該法規的出臺背景、經過及影響，第二至五部分介紹了十年來北京市考古研究院（北京市文化遺產研究院）牽頭開展的基本建設考古、科技考古和文物保護、公衆考古和主要研究成果情況。
《北京市地下文物保護管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）的出臺是一項劃時代的舉措，這是全國首部以省級政府令的形式踐行“先考古、後出讓”政策機制的地下文物保護法規。《辦法》要求相關單位在土地出讓前先向文物行政主管部門申請考古調查、勘探，考古工作從此由原來的“被動跟進搶救”，變成現在的“提前主動完成”，北京地下文物保護工作進入嶄新的發展階段。
1. 地下文物保護專項立法全國領先
《辦法》制定期間，正值國家文物局就修訂《文物法》開展調研座談，全國人大常委會視察了北京文物保護執法情況，北京市將地下文物保護立法工作作爲重點進行了彙報。有關領導和專家指出，要加快國家和北京市不同層面的地下文物保護相關立法進度，並做好工作銜接。在國家部委和市委市政府的高度重視下，在全社會的積極參與和支持下，北京市以首善標準全力推動《辦法》的編制工作。作爲全國首部省級地下文物保護專項法規，它的出臺不僅填補了首都地下文物保護領域立法空白，增強了《北京市實施〈中華人民共和國文物保護法〉辦法》相關內容的可操作性，維護了《文物法》的權威，也爲健全國家文物保護法治體系做出了貢獻，爲其他省市的相關探索提供了參考。《辦法》關於考古前置的創新對歷史底蘊深厚城市的地下文物保護具有示範作用，一經頒佈便有南京、無錫、蘇州等城市紛紛借鑑學習。2018 年10 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於加強文物保護利用改革的若干意見》，明確要求“地方政府在土地儲備時，對於可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調查、勘探、發掘前不得入庫”。2021 年3 月，自然資源部、國家文物局印發《關於在國土空間規劃編制和實施中加強歷史文化遺產保護管理的指導意見》，強調“健全‘先考古，後出讓’的政策機制”。2021 年9 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》，再次強調“堅持基本建設考古前置制度”。北京地下文物保護經驗得以全國推廣，爲我國提升文物工作法治水平提供了“北京經驗”。
▲ 榮譽證書
▋2.配合基本建設工程考古有章可循
在以往文物保護法規的基礎上，《辦法》明確提出了基本建設考古前置的工作要求，並將考古工作嵌入建設項目行政審批流程，增強了相應條款的強制性、可操作性，爲基建考古的開展提供了具體遵循。
▲ 北京市基建考古工作流程
《辦法》實施十年來，市考古院陸續配套出臺了《考古項目組織實施辦法》《考古工地安全管理規定》《考古發掘資料整理管理辦法》等30 餘項內控制度，覆蓋項目分配、進場實施、安全管理、完工驗收、資料整理等全流程，實現了基建考古工作的精細化管理。
一是進一步從用地面積角度對“大型基本建設”進行了界定。《辦法》規定符合以下條件之一的建設工程應當進行考古調查、勘探：位於地下文物埋藏區，舊城之內建設項目總用地面積1 萬平方米以上，舊城之外建設項目總用地面積2 萬平方米以上，法律、法規和規章規定的其他情況。
二是明確了考古工作的介入時間。土地一級開發階段，土地儲備單位必須在土地入市交易前申請完成考古調查、勘探，考古發掘單位出具的意見作爲土地是否入市交易的依據之一。土地二級開發階段，規劃、建設行政管理部門和交通、水利等專業建設工程的監管部門應當在行政審批流程中書面提示建設單位申報開展考古調查、勘探或者制定文物保護預案，同時告知文物行政管理部門；建設單位應當在施工前報請市文物行政管理部門組織考古發掘單位進行考古調查、勘探。目前，每年近半數的基建考古項目實施於土地一級開發階段，地下文物保護成效顯著。
三是爲最大限度降低地下文物破壞風險，《辦法》對未做考古調查、勘探的建設項目也提出了文物保護要求。建設單位應當在施工前制定地下文物保護預案，位於重點監測區域內的建設工程的地下文物保護預案應當報文物行政管理部門備案。
四是嚴肅違法懲處措施，在經濟懲罰的基礎上設立“黑名單”制度。《辦法》規定“建設單位、施工單位和監理單位違反本辦法受到行政處罰的信息，應當依法記入本市企業信用信息系統”，有效地減少了建設單位的文物違法行爲。
▋3.北京地下文物保護工作日益規範
《辦法》的頒佈實施，重點完善了北京基本建設考古制度，推動了地下文物保護管理機構、內控制度、科學研究的規範化建設，爲首都地下文物保護提供了堅實保障。
北京市建設工程考古事務中心的成立，特別是考古管理室的設置，爲統籌全市的基建考古工作，全面加強考古活動組織協調、合同管理、項目分配、驗收檢查、資料管理、地下文物數據庫建設、地下文物埋藏區和重點監測區的劃定等工作提供了組織保障。2022 年，市考古機構增編之後，綜合業務部（原考古管理室）的人員編制從原來的8 人增加到20 人，極大充實了基建考古的管理力量。管理內容的逐步細化也促進了工作流程的優化和內控制度的完善。目前，北京市已積累形成一套完備的基建考古內部規章制度，涉及工作流程、檢查驗收、參與單位管理、工地安全、經費管理、資料整理、技工管理等七個方面，規範化管理水平得到了國家文物局的充分肯定，並因此受邀參與了國家基建考古工作報告編寫指南的制定。此外，考古綜合業務管理平臺的開發和使用進一步提升了項目的數字化、信息化管理水平，併爲下一步的智能化應用奠定了基礎。
▲ 科技檢測分析
考古前置政策保障了田野考古的工作時間，也爲有效保存古代活動面、全面提取現場歷史信息創造了條件，使得普遍引入自然科學技術開展定量研究成爲可能，科技考古成爲考古工作中的“規定動作”。在實際工作需求的推動下，市考古院科技考古實驗室從無到有，工作逐漸走向規範，研究力量不斷增強。現已擁有北京地區科技考古實驗平臺和古代材料分析檢測平臺，建設陶瓷、冶金、植物、動物、環境和人骨六大方向實驗室，開展陶瓷考古、冶金考古、玉石器分析、金屬器分析、植物考古、動物考古、人骨考古、食性分析、環境考古、土壤微環境分析等10 餘項專題研究，考古信息的採集、分析、研究能力大幅提升。
▋4.考古工作服務大局能力逐步提升
《辦法》實施之後，北京地區配合基本建設的考古工作量迎來了爆發式的增長。2014年以前，北京每年考古工作任務量約佔全國的1/30；2017 年北京的考古發掘面積將近佔到全國發掘總面積的1/4；2019 年，市文研所以約佔全國1/40 的人員量完成全國1/7 的考古工作量。
▲ 大規模考古勘探、發掘
據不完全統計，2014 ～ 2023 年，北京市配合各類建設工程完成考古勘探項目逾2400 項，勘探面積233 平方千米，相當於把四環內近八成的土地勘探了一遍；完成考古發掘項目850 項，發掘面積78.82 萬平方米，相當於109 個足球場；發掘古墓葬、窯址、房址、塔基、古井、灰坑等各類古代遺蹟近3 萬座（處），出土文物超過4 萬件（套）。
2014～2023年北京配合基本建設考古工作成果
▲ 2014 ～ 2023 年北京市配合基本建設考古工作成果數量圖
面對巨大壓力，文物部門和考古隊員們迎難而上、齊心協力、共克時艱，出色完成了工作任務。既保障了北京城市副中心、新機場、世園會、冬奧會等國家重大項目的建設，也爲全市棚戶區改造、中心城區醫院外遷、城郊養殖場建設等一批民生工程項目提供了助力，在加強北京“四個中心”建設，落實疏解北京非首都功能和推動京津冀協同發展重大戰略中主動服務、積極作爲。同時，一支有拼勁、有韌勁、有幹勁的考古隊伍在實戰中成長壯大。北京市考古研究院（原北京市文物研究所）兩獲全國文物系統先進集體，2022 年度獲得北京市事業單位集體“記大功”獎勵，黨總支榮獲“北京市直機關先進基層黨組織”稱號，琉璃河考古工作青年突擊隊入選“北京市青年突擊隊”，考古工作者成爲北京全國文化中心建設的中堅力量。
▲ 榮譽證書
▋5.首都地下文物保護狀況明顯改善
在《辦法》的支持下，地下文物重點監測區作爲地下文物埋藏區的有益補充，加大了北京重點區域（尤其是老城內）地下文物保護力度，一批在配合基本建設考古工作中發現的重要遺址得以保存，破壞地下文物的違法行爲得到有效制止，北京地下文物保護整體狀況明顯改善。在市委市政府的高度重視下，在各行政主管部門的通力協作下，北京市妥善處理城市改造開發和歷史文化遺產保護利用的關係，切實做到在保護中發展、在發展中保護。
▲ 通州金代壁畫墓整體遷移保護
通州漢代路縣故城遺址的整體保護最具代表性。正是《辦法》的有效實施使該遺址在北京城市副中心建設過程中得到完整保護，並且爲之後籌建考古遺址公園和考古工作站等工作提供了決策依據和法律依據。該遺址的保護利用被納入《北京城市總體規劃（2016 年—2035 年）》，繼被公佈爲第九批北京市文物保護單位，列入首批北京市考古遺址公園立項名單之後，依託該遺址的保護展示工程與遺址公園建設已初具規模，成爲兼顧城市建設與文脈傳承的經典案例。十年來，通過考古揭露、保存的遺址數量衆多，漢代廣陽城、麗澤商務區唐代塔基、豐臺遼代塔基、通州善人橋遺址、房山清代莊親王家族園寢等遺蹟得以原址保護；通州唐幽州潞縣縣丞艾演墓原址標示後整體就地向北平移約30 米進行保護，通州金代壁畫墓被整體提取到博物館內；還有10 餘處遺址被公佈（升級）爲市級以上文物保護單位，保護等級不斷提升。
在加強保護的同時，文物部門加強了對不按要求報請市文物行政管理部門組織考古調查、勘探等違法案件的查處。北京市某企業未經考古勘探擅自進行建設工程案、北京市某建設單位未經考古調查勘探擅自在金中都城址地下文物埋藏區進行建設工程案分獲2018 年度和2020 年度全國文物行政處罰案卷評查優秀案卷。
▋6.考古新發現和研究成果層出不窮
連續十年大規模、高強度的考古工作，豐臺新宮商周遺址、房山廣陽城墓地、通州路縣故城遺址、大興三合莊漢唐遼金墓葬羣、延慶大莊科遼代礦冶遺址羣、豐臺金中都城牆遺址等一大批具有較大影響的遺址和墓葬被勘探發掘。其中，延慶大莊科遼代礦冶遺址羣和通州漢代路縣故城遺址分別獲評2014、2016 年度全國十大考古新發現。這些考古成果完善了北京的考古學文化鏈條，有的甚至填補了北京史空白，爲研究北京及周邊地區不同時期的歷史文化、社會發展、經濟形態等提供了寶貴的實物資料。
▲ 2014、2016 年度全國十大考古新發現獲評證書
大量出土的文物也爲北京“博物館之城”建設創造了條件。最新考古成果及時納入博物館展示體系，路縣故城的主要發現整體亮相2023 年北京大運河博物館（首都博物館東館）“畿輔通會：通州歷史文化展”，琉璃河遺址新發現的帶“作冊奐”銘文的青銅爵和青銅觶、豐臺新宮出土的靴形足陶尊等近年來北京地區的考古新發現及研究新成果等在2024 年首都博物館“中華文明的有力見證：北京通史陳列”中都有展現。僅2022 ～ 2023 年，市考古院向全市各級博物館和文物保護機構移交出土文物逾6200 件（套），極大豐富了博物館藏品，使得實物陳列更加系統、完整、豐富。出土文物也成爲北京加強對外交流、促進互鑑共建的重要載體。故宮博物院“天下龍泉：龍泉青瓷與全球化特展”和“丹宸永固：紫禁城建成六百年展覽”、上海博物館“灼爍重現：十五世紀中期景德鎮瓷器大展”、河北省博物館“金銀曜爍 美熠四方：京冀晉豫陝五省市金銀器展”、秦始皇帝陵博物院“幽燕長歌：燕國曆史文化展”、揚州中國大運河博物館“大都：元代北京城”等重要展覽都有北京考古出土文物的身影。
▲ 2014 ～ 2023 年北京市考古研究院科研成果數量圖
與此同時，市考古院以考古資料爲基礎，以課題爲抓手，積極開展考古研究，深入挖掘北京歷史文化內涵，不斷更新社會對古都北京的認知。其間，院內考古人員主持或參加各類國家級、省級科研項目30 餘項，出版考古報告、研究專著40 餘部，發表論文、簡報、文章500 餘篇。不可諱言，《辦法》剛開始實施的數年，在繁重的考古任務壓力下，考古人員分身乏術、力有不逮，投入科研的時間精力不足，成果產出有限。但自“十四五”以來，科研成果數量、質量均有顯著增加、提升，區域考古調查的展開、科技考古技術的普及、琉璃河考古的重啓、城市考古持續發力、“老城考古”“長城考古”“運河考古”品牌成型，北京考古研究的發展方向日益明晰。特別是2023 年初整理積壓項目的“春雷行動”開始以來，一年內完成156 個項目的整理工作，考古資料整理和成果轉化速度不斷加快，既提升了青年考古工作者的業務能力，也推動了科研成果的產出和轉化。
▲ 積壓項目整理“春雷行動”
▋7. 全社會文物保護意識顯著增強
配合《辦法》的出臺和實施，北京市文物部門開展了持續的、系列的法治宣傳教育工作和公衆考古活動，主動迴應社會大衆對考古工作的關切，努力爭取社會各界對考古工作的理解，生動展現考古工作的價值與趣味，全社會文物保護意識不斷增強，公衆積極參與文化遺產保護的良好氛圍逐漸形成。
在法治宣傳教育方面，文物部門通過行業培訓和講座的方式向基層文物工作者、文物保護志願者和文物執法、規劃、園林等相關部門介紹《辦法》的主要內容；每年的文化和自然遺產日，也會通過散發傳單、佈置展板等方式向公衆進行普法宣傳。2015 年，由北京市文物局組織製作的公益動畫短片《傳承中華文明、保護地下文物》獲得第十一屆全國法治漫畫動畫微電影作品徵集活動普法公益宣傳片獎，經市法治宣傳辦公室協助，短片得以在地鐵電視公益時段播出。
▲ 北京公衆考古季
▲ 圓明園公衆考古活動
▲ 琉璃河遺址公衆考古活動
▲ 高校考古講座
公衆考古方面，2015 年市文研所開始在圓明園考古現場開展公衆考古工作，目前圓明園、路縣故城和琉璃河遺址已成爲北京公衆考古活動的重要基地。2021 年起，北京文物部門每年舉辦“北京公衆考古季”，集中推出展覽、直播、講座、研學等豐富的公衆考古活動，取得了良好的社會反響。市考古院着力打造“北京考古”公衆考古品牌，促進考古成果與考古資源的有效利用。北京考古工作者登上《考古公開課》《探索·發現》《這裡是北京》等節目，走進北京大中小學課堂，現身於各博物館、圖書館、社區的社會講堂，向不同羣體講述北京考古故事，夯實北京地下文物保護的社會基礎，讓“活”起來的文物滋養人們的精神生活。
在此，衷心感謝支持北京市地下文物保護的同志們，因爲你們對文化遺產的珍視與敬畏，以及“想幹事、能幹事”的擔當和智慧，爲北京地下文物保護打開了新局面！
這本 《 》 統梳理了《辦法》實施十年來北京市配合基本建設考古的主要工作成果，所列項目雖不及實際工作10%，但也充分展現了北京考古人過去十年“時間都去哪兒了”，客觀反映了我院 [北京市考古研究院（北京市文化遺產研究院）] 當前的工作水平和發展瓶頸。 無論成績、抑或缺點，我們都不憚展示於人前。 正視差距，找準定位，以史爲鑑，開創未來。 我們有制度創新的優良傳統，有服務國家重大建設項目的豐富經驗，有知恥而後勇的決心毅力，有充滿活力的幹部隊伍，這些都是下一個十年我院建設世界一流考古機構的牢固基石。
本文摘編自《十年蹤跡十年心——〈北京市地下文物保護管理辦法〉實施十週年成果》[北京市考古研究院（北京市文化遺產研究院）編著. 北京：科學出版社, 2024. 9]一書“1 北京市地下文物保護的法治歷程”“代序”“後記”，有刪減修改，標題爲編者所加。
責任編輯：柴麗麗
本書介紹了《北京市地下文物保護管理辦法》實施十週年以來北京地區以配合基本建設工程考古爲主的地下文物保護成果。其中第一部分回顧了該法規的出臺背景、經過及影響，第二至五部分介紹了十年來北京市考古研究院（北京市文化遺產研究院）牽頭開展的基本建設考古、科技考古和文物保護、公衆考古和主要研究成果情況。
本書適合考古、文物、文化遺產、歷史文化名城等方面的管理人員、專家學者及愛好者參考閱讀。
（本文編輯：劉四旦）
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