如何構建城鄉統一的建設用地市場？探索區域建設用地指標統籌配置，加快發展建設用地二級市場

21世紀經濟報道記者李莎 北京報道1月7日，國家發展改革委對外發布了《全國統一大市場建設指引（試行）》（以下簡稱《指引》），對各地區、各部門加快融入和主動服務全國統一大市場建設提出方向性、框架性指導和階段性工作要求。

土地市場是現代市場體系的重要組成部分，也是要素和資源市場的重要內容。《指引》強調，要構建城鄉統一的建設用地市場。

《指引》明確，有關部門要依法推動城鄉土地要素市場化配置，依據國土空間規劃在城市羣、都市圈內探索區域建設用地指標統籌配置和毗鄰區域建設用地協同供應，有序推進農村集體經營性建設用地入市改革。

中指研究院政策研究總監陳文靜向21世紀經濟報道記者表示，在城市羣、都市圈內探索區域建設用地指標統籌配置和毗鄰區域建設用地協同供應，或意味着未來建設用地供應有望打破行政區劃限制。

陳文靜指出，一方面，根據城市羣、都市圈的整體發展需求，在更大區域範圍內合理統籌安排土地資源，促使土地供應與區域內的人口、產業等發展相匹配，有利於提升土地資源利用效益。另一方面，毗鄰區域之間通過協同供應建設用地，也有助於促進區域間產業協同發展、交通互聯互通等，進而提升區域整體的競爭力和發展質量。

國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所國土經濟室主任黃徵學向21世紀經濟報道記者表示，新增建設用地是指令性指標，基本都是以行政區爲單位配置，便於權責對等，跨區域配置需要解決如何協調指標分配，出現超標使用需要明確追責主體等。

“未來跨區域的土地管理協調機制如何建立、如何統一規劃和加強監管等，或是需要細化探索的方向。”陳文靜說。

黃徵學認爲，推動城鄉土地要素市場化配置要以集體經營性建設用地入市作爲突破口，明確入市主體、入市方式、入市程序，土地收益分配等內容，循序漸進穩步推進。

中泰證券研究所政策團隊首席分析師楊暢向21世紀經濟報道記者表示，有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，本質上即是對土地財政的淨收益不斷收窄、部分地區土地出讓收支倒掛的迴應。除少數人口淨流入的大城市外，壟斷土地一級市場實際上已經很難獲取超額“利潤”。在此背景下，集體土地所有權人通過出租、出讓等多種靈活方式供地，既能降低土地使用方的用地成本，還能爲土地所有權人提供長期收益。

陳文靜表示，有序推進農村集體經營性建設用地入市，是構建城鄉統一的建設用地市場的重要環節，農村土地制度改革正在推進，未來更多配套政策有望完善和落實，比如增值收益分配、用途管制和監管等。

《指引》明確，各地區要在國家統一制度規定下，加快發展建設用地二級市場，適當優化建設用地交易申請、審批、價款和稅費繳納、登記等流程，依託全國土地二級市場交易服務平臺，彙集土地二級市場交易信息，主動發佈公示地價、成交價、交易規則等信息。

黃徵學表示，加快發展建設用地二級市場，一方面有助於盤活存量建設用地，另一方面也能促進一二級市場聯動。

2019年，國務院辦公廳即印發《關於完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》，明確要加快建立產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場。

《中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》進一步明確，加快發展建設用地二級市場，推動土地混合開發利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地。

黃徵學表示，近年來低效用地再開發取得實質性進展，但全國低效用地數量龐大、類型多樣、成因複雜，盤活存量面臨成本高、資金籌集困難，盤活效率低和積極性差，土地再利用的體制機制不健全等問題。

黃徵學建議，健全盤活存量土地利用的機制，完善政策支持體系和法規體系，多類別、多主體、多模式、多機制、多政策推動土地再開發，提高土地節約集約高效利用水平。