清理閒置土地，專項債加持下盤活存量還有哪些難點？

中央重磅定調後，當前各項政策正齊齊發力，加快房地產“止跌回穩”的進程。

近日在國新辦舉行的新聞發佈會上，財政部方面指出，考慮到當前各地閒置未開發的土地相對較多，支持地方政府使用專項債券回收符合條件的閒置存量土地，確有需要的地區也可以用於新增的土地儲備項目。

允許專項債券用於土地儲備，對房地產行業將有顯著影響。當前，我國房地產市場面臨高庫存問題，盤活存量土地作爲其中的關鍵，在現實中卻面臨開發難、轉讓難、政府回收難等問題，存量資產盤活易陷入僵局。重啓土儲專項債，大量閒置土地有望得到盤活，並緩解各方流動性壓力。

“盤活閒置存量土地的各項配套資金有望加速跟進落實，支持房企合理退地、換地，對於地方政府、房企等均將產生實質性利好。”中指研究院政策研究總監陳文靜表示。

房地產用地聚焦存量盤活

不僅是中央，近日各地房地產政策密集“上新”，並重點提及“盤活閒置存量土地資源”。

10月12日，山東省濰坊市住建局等五部門聯合印發《關於進一步優化調整房地產相關政策的通知》，新政圍繞嚴控增量、優化存量、提高質量，聚焦推動房地產市場止跌企穩，提出十條措施。

在盤活閒置存量土地資源上，通知提到，要落實屬地政府主體責任，支持企業開發建設，對超期一年以內的未開發土地，企業承諾在一定期限內動工的，允許簽訂補充協議，重新約定開竣工日期和違約金繳納條款。充分利用二級市場流通轉讓，爲企業轉讓土地、合作開發等提供服務。

對非企業自身原因造成閒置，企業無力繼續開發、也難以轉讓的，政府與企業協商收回土地，合理確定回購價格；對企業原因超期未動工兩年以上的閒置土地，應依法無償收回。

此前雲南省昭通市也發文稱，妥善處置存量土地，整體解決思路與前述類似，首先鼓勵支持房企適應市場繼續開發，適當放寬分期開發和價款繳納等要求；如果企業無力繼續開發，支持二級市場轉讓給有能力的企業；政府也可以需定購依法依規收回，用於保障房建設，但不能增加地方隱性債務。

更早之前，今年湖北省襄陽市、黃岡市也發佈了相關文件，稱要以用爲先、因地制宜，積極盤活利用存量土地。

在房地產上行週期，基於未來的收益預期，地方政府大量賣地、房企積極拿地開發，土地大量閒置的問題並不突出。但隨着我國房地產市場發生變化，土地市場交易出現降溫，存量土地閒置的問題也日漸突出。

爲促進房地產供需平衡，此前自然資源部曾發佈政策表示，商品住宅去化週期超過36個月的城市，應暫停新增商品住宅用地出讓；商品住宅去化週期在18個月（不含）～36個月的城市，要按“盤活多少、供應多少”的原則，根據本年度盤活的用地動態確定新出讓商品住宅用地上限。

“商品住房在售庫存超過18個月的城市，用地只能轉向存量盤活。”廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，盤活的三大路徑便是，一是優化規劃條件後鼓勵企業自己開發，二是市場主體無力開發的可以公開流轉，三是前兩種路徑無法盤活的，可以由政府以一定價格收回。

近兩年來，因自身或者外部規劃原因，開發企業“退地”的情況也有所增多。

9月2日，越秀地產發佈公告表示，將番禺區暨南大學北側地塊二土地的土地使用權交由土地開發中心收儲，代價爲50.03億元，補償方式爲土地開發中心向廣州新秀及廣州城建提供等價的應付票據，票據只能用於番禺區收購土地，收購有效期是一年，但經所需程序審批後可予延長。

在此之前，越秀地產旗下的越秀華城，同意以70億元向廣州市土地開發中心交回白雲區廣龍地塊，補償方式同樣爲等價的應付票據，原因是政府出於公共利益收回土地，廣州市土地開發中心已進行規劃調整，擬將廣龍地塊的用途由住宅用地變更爲公共管理與公共服務設施用地。

今年7月，福州鼓樓區洪山鎮政府稱，華潤福州鬥池路地塊已提出退地申請。福州洪山鎮人民政府表示，華潤鬥池路項目分爲3個地塊開發，潤和郡部分已完工並交付使用。華潤置地（福州）房地產開發有限公司對未開發部分無建設計劃，提出退地申請，市相關職能部門正開展後續工作。

“目前很多地塊在幾年前出讓，當時的規劃條件不適應現在的需求，而且地價普遍下跌明顯，導致企業不開發、市場流轉差、資源被浪費。”李宇嘉稱，重新儲備和出讓，必然要修改完善規劃條件，從而獲得市場認可。從宏觀層面看，我國房地產新的政策導向，也是優化存量和“去庫存”。

閒置土地盤活有哪些難點？

如何處理存量閒置土地？我國各項法律法規有明確規定。

我國《閒置土地處置辦法》列明，閒置土地是指國有建設用地使用權人，超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的動工開發日期滿一年，未動工開發的國有建設用地。

此類土地如何處置？辦法第十二條規定，如果是因政府有關部門行爲，造成動工開發延遲的，可採取延長動工開發期限、調整土地用途、規劃條件、由政府安排臨時使用、協議有償收回、置換土地等多種措施。

如果並非由政府等原因造成，辦法第十四條規定，需按兩種方式處理：未動工開發滿一年的，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十徵繳土地閒置費；未動工開發滿兩年的，無償收回國有建設用地使用權。

此外，已動工開發但開發建設用地面積佔應動工開發建設用地總面積不足三分之一、或已投資額佔總投資額不足百分之二十五，中止開發建設滿一年的國有建設用地，也認定爲閒置土地，並按第十二條規定處理。

不過在現實中，閒置土地處理面臨着利用難、轉讓難、收回難等諸多問題。

李宇嘉表示，閒置土地盤活面臨幾個難點：一是市場可能對土地價格存在下跌預期，即便土地價格穩定，如果房價繼續下跌，也會影響接盤主體的積極性，後續貨值難以保障、資金難以平衡；第二，因開發商存在債務債權、司法糾紛，部分地塊性質較爲複雜；第三，部分開發商寄希望於政府救市，對土地回收的價格難以談攏；第四，當下市場新增供地規模仍較大，且地塊乾淨價格合理，也會影響對接存量地塊的積極性。

鏡鑑諮詢創始人張宏偉也曾對第一財經表示，如果存量閒置土地是“淨地”，沒有經過相關方抵押，那政府要回收會相對容易。但問題難點就在於，房企多數閒置土地已經過抵押，即便是遠郊不適合開發的地塊，也可能通過抵押來補充項目或集團現金流。當土地存在複雜的抵押和債權關係時，處置起來便比較複雜。

“對房企來講，拿下一塊地就意味着資金被佔用，只有通過抵押把資金套出來，才能盤活整個現金流。一般進入開發流程後，企業會拿地塊申請開發貸，置換前期的前融資金，再通過後期銷售實現回款，由此實現資金閉環，覆蓋各類項目成本，因此即便是閒置土地，大多也已是抵押狀態。”他表示。

同時，當土地存在多個合作方時，情況也相對複雜，部分閒置土地可能有多家合作方，各方利益訴求不盡相同，對價格的接受程度不同，間接導致回收困難。此外，定價問題也是需要邁過的難點，比如某項目政府打六折回收，各投資方債權方能否接受，是以現金支付還是通過債券形式，這些問題都需釐清。

支持專項債發行作爲資金補充

爲助力存量閒置土地盤活，近期多個部門發聲出臺支持政策。

財政部方面稱，支持地方政府使用專項債券回收符合條件的閒置存量土地，確有需要的地區也可以用於新增的土地儲備項目。央行提出，支持收購房企存量土地，在將部分地方政府專項債券用於土地儲備基礎上，研究允許政策性銀行、商業銀行貸款支持有條件的企業市場化收購房企土地，必要時可以由人民銀行提供再貸款支持。

“允許專項債券用於土地儲備曾於2019年9月被國務院常務會議叫停，要求專項債資金不得用於土地儲備和房地產相關領域。本次政策重啓主要由於，各地閒置未開發的土地相對較多。”開源證券表示。

天風證券表示，財政部重啓土儲專項債，或主要指向“地方政府債務化解”和“推進收購存量商品房及土地”兩方面政策訴求。地方政府及下屬平臺參與拿地及收儲均涉及資金沉澱，較大債務壓力下或同步影響土地市場熱度及收儲進程，專項債發行則有望作爲資金補充。

在業內看來，支持專項債回收閒置土地，有利於房地產去庫存、企穩回升。

國海證券首席經濟學家夏磊表示，受房地產市場下行影響，土地二級市場難有交易，存在手中土地開發難、轉讓難、政府收回難等問題，讓房企盤活資產陷入僵局。通過地方政府專項債券回收閒置土地，對確有需要的地區用於新增的土地儲備項目，有利於緩解地方政府和房企的流動性和債務壓力，促進房地產市場復甦。

夏磊表示，在收回存量土地的過程中，應允許在符合國土安全規劃的前提下，通過合理調整規劃條件和設計要求，使其更好地適應市場需求，使土地要素利用效率有效提升，改變傳統的單一功能和用途的用地方式。同時，加快土地二級市場建設，推進交易信息公開，爲將來的專項債退出提供條件。

在李宇嘉看來，當下行業面臨的困境是：一邊是土地利用效率低、大量閒置，一邊是保障房建設沒有好地塊，公共服務設施沒有空間落地。政策希望藉助專項債的投入，夯實閒置土地處置的法律法規，將符合條件的閒置的土地盤活起來，併發揮好專項債的撬動作用，積極探索非市場原因導致的閒置或低效用地的盤活，用於保障性住房、拆遷安置等公共工程，實現國有土地資源價值的最大化。