近半年超十城放寬落戶限制 以人爲本如何破題？
本報記者 莊靈輝 王金龍 北京報道
以人爲核心的新型城鎮化仍在加速推進。
2024年開年，成都、無錫等城市陸續取消或降低當地落戶門檻，推動農業轉移人口市民化。將時間拉長至近半年，已有鄭州、西安、青島、瀋陽、天津、武漢、東莞等超十城放寬落戶限制，其中不乏超大特大城市，部分城市還提出租房即可落戶，且未對租期進行限制。
目前，除少數超大城市外，我國多數城市落戶政策已有所鬆動，但在如何吸引人口及後續公共服務投入等方面仍有一定難題待解。2023年年底，國務院常務會議指出，要充分認識新型城鎮化發展的巨大潛力和重大意義，牢牢把握以人爲本重要原則，把農業轉移人口市民化擺在突出位置，進一步深化戶籍制度改革，加強教育、醫療、養老、住房等領域投入，推動未落戶常住人口均等享有基本公共服務。
城市吸引人口動力何在？引進人口後如何保障新市民各項權益？如何讓新市民“留得住”“過得好”？如何在城市規劃、建設、治理等多環節體現以人爲本原則？針對這些問題，《中國經營報》記者近日採訪了中國區域經濟學會副理事長兼秘書長陳耀，中小城市研究院院長、中國社科院研究員牛鳳瑞，中國社會科學院城市發展與環境研究所研究員李恩平等專家，爲城鎮化發展提供破題思路。
城市發展根本動力
《中國經營報》：近半年多城放寬落戶限制，這些城市推進戶籍改革的動力有哪些？相應動力是否可持續？戶籍人口能夠對城市發展起到哪些作用？
牛鳳瑞：城市的本質就是人口大規模高度聚集，城市發展的根本動力就在於人口的高度聚集。通過人口聚集及深度社會分工，城市才得以形成，且能擁有更高的要素配置效率。人是生產者同時也是消費者，沒有人口城市產業發展缺乏動力，消費市場也會受影響。隨着區域之間橫向競爭加劇，人口日益成爲影響城市競爭力和知名度等方面的重要指標，各地也愈發認識到人口及社會分工對城市發展的動力作用。
我國戶籍制度有其歷史背景。初時本是爲了通過戶籍制度確保農村人口穩定，確保農業生產的持續穩定發展，爲城市化、工業化提供基本的食物供給條件。但隨着改革開放以來農產品供不應求關係根本改變後，解除城鄉戶籍壁壘的條件已基本具備。之所以遲遲未能破除，主要是因爲戶籍制度本身的路徑依賴，因戶籍政策爲城市發展和管理提供了較大便利，此前作爲政策的利益獲得者，城市方面對戶籍制度改革並不迫切，也存在動力不足原因。
推進農業轉移人口市民化，意味着地方政府要增加公共財政支出，保障新市民同等享受城市公共服務與各項配套資源等，爲新市民提供同等的失業、養老等方面的保障。吸引人口後，公共服務均等化方面確實有不小的阻力要突破，但相較新市民爲城市發展帶來的效益，這些支出是有限的，各城市追求人口規模是理性且有好處的，預計近幾年這一趨勢仍將持續。
陳耀：城市發展離不開人口。一座城市人口少或者人口淨流出，意味着這座城市產業支撐弱、就業崗位少，城市整體發展缺乏動力，居民就會用腳投票離開這座城市，從而進一步影響城市長期發展。
城市就是人口的集聚區。從經濟學方面考慮，城市規模越大，規模經濟與範圍經濟效益越明顯，越能夠促進產業集聚和多元發展。所謂規模經濟，即若城市人口密度高，消費支出就越大，能夠有效拉動經濟發展，也能促進土地等資源集約利用；範圍經濟則是指人口多，人們的需求多樣化，城市的經濟形態也將多元發展，促進城市經濟拓展更廣領域。
究竟多大密度纔是一座城市發展的合理界限，這一問題目前還沒有一個公認的標準答案。國際上不少特大型城市規模目前還在持續增長，與之相比，當前我國城市發展還有很大空間，在這一過程中，人口規模始終是城市發展的引擎。
李恩平：當前經濟形勢下，各地放寬落戶限制一方面是爲了能更好地跨區域吸引人才，以提升人才競爭力；另一方面則是爲盤活本地消費市場，尤其是住房市場。
體現以人爲本
《中國經營報》：如何理解新型城鎮化的以人爲本原則？城市規劃、建設、治理以及公共服務等環節如何體現以人爲本原則？
李恩平：不少城市以戶籍政策引導人口布局，實行中心城區與周邊區域差別化落戶政策，這一簡單的管理模式實際上並未完全體現以人爲本原則。除戶籍引導外，各地應在產業選擇、保障性住房配置、職住平衡等方面做文章。
陳耀：通過戶籍制度改革，新市民或未落戶常住人口能夠均等享有城市基本公共服務，這是戶籍政策體現以人爲本的重要方面。但戶籍制度只是關乎人們福祉的一方面因素，以人爲本的內涵是如何讓居民能夠在城市中生活得更好。
過去的城鎮化模式較少考慮人們宜居和職住平衡等訴求，因此現在的城市規劃要綜合考慮產業與居住區佈局，迴歸人們安居樂業的基本訴求。
此前我國城市發展實際上出現了兩極問題。早期城市化是就業模式的城市化，主要側重大片工業開發區、工業園區開發等，並未考慮好人們的居住問題；本世紀以來，在人們居住消費需求及土地財政等動力下，不少城市開展新城開發，但新城居住區與老城產業區規劃脫節，導致人們職住失衡，也會對公共交通及其他方面造成壓力。因此當前城市化的以人爲本要重點突出職住平衡，推動產業區和居住區融合發展，同時以不同產業類型爲標準科學合理確定城市的產業組團，避免因各類型產業混雜產生的污染及其他問題。
遵循以人爲本原則，城市規劃、建設、治理等環節都需要充分考慮人們的多元需求，通過體制機制改革讓人們參與到這些環節中。如一座城市規劃建設道路及其他基礎設施，若對周邊居民產生影響，應該讓這些居民都參與進來，充分徵求周邊居民意見，讓他們對項目的可行性進行評估和投票。
牛鳳瑞：以人爲本的提法還是有些寬泛，在實際執行過程中較難準確落實。我始終認爲城鎮化應該以人們的根本利益爲中心，兼顧更爲全局、長遠、多元的利益訴求。
城鄉協同發展
《中國經營報》：如何通過戶籍制度改革推動城鄉協同發展？當前農業轉移人口市民化還存在哪些難點？
牛鳳瑞：我始終認爲要富裕農民，必須減少農民，如果真想讓農民致富，就不能阻止減少農民這個過程。農民首先是一個職業概念，有土地權益且從事農業生產的人才能稱之爲農民。讓不再從事農業生產的人進入城市享受市民待遇和各項保障，留下來的能夠實現規模化農業生產，纔有農業勞動生產力的提高和農民的根本致富，這是當前戶籍制度改革的要害所在。
以往不少城市對待農業轉移人口往往較爲矛盾，在需要農民的時候讓他們來城市打工，不需要時又要把他們擠回農村，這種歧視性政策是我國城鄉協同發展的一大阻力。怎樣對待已經進城的、有穩定工作的農民市民化問題，是當前戶籍改革的核心。
當前農民脫離土地後的土地權益轉移，和地方增加的財政支出並不相聯繫，這也是影響戶籍制度改革的重要因素。因此需要在國家層面進一步完善政策安排，能夠推動轉移農民有序退出土地權益，合理置換成市民權益。
一般來說，我國經濟發達地區城鄉一體化發展成效好，這些地區農民脫離土地權益的動力不大，城市戶籍對這些人口吸引不大；邊遠地區農村人口比重較大，相應地區農民更多還是期望無區域及其他障礙地實現市民化。
陳耀：城鄉的問題現在關鍵是土地。邊遠地區、中小城市等周邊農民進城後獲得的收益和保障有明顯改善，這些農民更多都願意進城；大城市以上的城市周邊多數農民則相對不願放棄自身土地權益。