花東是環島高鐵的最後一塊拼圖？政治、環評、財務的三大挑戰

西部已經有高速公路和高速鐵路，東部就應該要有？如果是，則臺灣高鐵從民營變成政府接管的前車之鑑，就成爲必須思考的財務問題。圖／本報資料照片

在403大地震前夕，立法院經濟交通委員會聯席會議於4月1日審查「環島高速鐵路建設特別條例草案」，朝野政黨沒有共識，全案因此保留，交由朝野黨團再行協商。因爲這是很少見由立法院長和副院長領銜提出的草案，動見觀瞻；在高鐵延伸到宜蘭和屏東都已定案的情況下，花東是否爲環島高鐵的最後一塊拼圖，值得進行深入的可行性探討。

根據草案內容，主張主管機關爲國發會，所稱環島高速鐵路，係指高鐵由宜蘭站延伸到花蓮縣、臺東縣，並銜接至屏東縣六塊厝站，所需建設經費來源可引進國際「主權財富基金」採用興建營運後轉移模式等，全部計劃的建設完成以不超過十年爲限。

首先，依據憲法的規定，立法院對行政院所提預算案，不得爲增加支出之提議。就此觀之，由立法委員提出特別條例草案，推動特定的交通重大建設，有沒有違反憲法規定的原意？是否失當？朝野無法凝聚政治共識，其來有自。

其次，是不是西部已經有高速公路和高速鐵路，東部就應該要有？如果是，則臺灣高鐵從民營變成政府接管的前車之鑑，就成爲必須思考的財務問題。花東地區背山面海，人口不到55萬，雖然好山好水，但近年因爲各縣市努力發展節慶活動，全力拚觀光，導致彼此競爭激烈。此外，國人疫後熱衷赴日旅遊，加上陸客迄今無法來臺進行環島之旅，以致除了重大節日和連續假日以外，國人前往花東渡假的情況受到相當影響。本週清明連假，業者原本期待有一番國旅熱潮，不料卻在假期前發生震央位於花蓮外海的規模7.2有感地震，造成陸運交通受阻，嚴重衝擊當地旅遊。

除了旅客人數能否撐起花東高鐵的財務之外，現實的問題是自然環境的不同。「交通建設，一視同仁」的政治期盼，即便是絕大多數東部民衆所樂見，但高速鐵路的南北路廊規劃，只能夠侷限於狹隘的花東縱谷。前行政院長蘇貞昌任內定案，高鐵延伸宜蘭和延伸屏東，還必須克服曠日廢時、影響生態環境甚大、工程難度極高的山區高鐵興建工程，才能進入花東縱谷的臺9線和東海岸的臺11線。

最後，由於東海岸的省道，只要颱風，海浪就會打到沿着太平洋一路南下的道路，因此高速鐵路的興建，別無他途，只能在花東縱谷行駛。然而目前花東縱谷已有臺鐵和臺9線的省道，兩者斷斷續續有很長的距離都是並肩而行。換言之，任何新的道路、尤其是高速鐵路，必須要考慮的就是：夠寬、夠直的路廊，以及經濟效益高低的「預評估」。

目前的蘇花改，是在2020年1月11日總統大選當週的週一（1月6日）正式通車。該路段所經歷地質調查、隧道鑽掘遇到斷層破碎和地質敏感地區，在「國道六號東延花蓮建設特別條例草案」，都是無法迴避的工程挑戰。一方面，四通八達的交通建設，是縮短城鄉差距、促進經濟發展的重要起點，是良好生活品質的指標之一，卻也意味着在環境、人體健康、以及均衡發展的社會成本之提高。另一方面，伴隨交通建設的環境影響評估，當是針對是否影響生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等進行評估，經過環評會議的科學討論，依法行政和公開透明的過程。對於所謂的「政策妥適性」，並不是環評的審查範圍。

總之，「環島高速鐵路建設特別條例草案」，有三個重要的問題。其一，從「政治高度」的面向觀之，2月1日開議的立法院新會期，在野政黨因席次過半而快速提出該草案，但此刻正值現任總蔡英文與總統當選人賴清德交接的過渡期，任何重大法案，遑論由在野政黨從立法院提出的重大交通建設法案，希望在520新總統就職之前推動通過，事關憲政的運作，頗有待商榷之處。其二，從「環評制度」的面向觀之，環境影響評估的決議，是「制度的否決點」，也是攸關交通建設能否施行的前提。其三，從「高鐵條款」的面向觀之，臺灣高鐵於2007年（陳水扁總統）通車營運後，財務的虧損迫使政府在2014年（馬英九總統），修訂「獎勵民間參與交通建設條例」，由政府接管臺灣高鐵就此取得法源的依據，去年在蔡總統任內最新訂定的「交通部鐵道局組織法」，也成爲最後的因應對策。基於政治、環評、以及由政府接管民營高鐵，都是這個草案要避免「雷聲大，雨聲小」，所必須面對的層層考驗。