改革容獎 明確公益對價

近來有關京華城、高雄國賓飯店等容積獎勵過高浮濫，引發不合理不公平的爭議，此是否涉及個人主觀圖利，或法令制度模糊，抑或相關委員會審議不當所致？尚待釐清。不論如何，容積獎勵涉及龐大利益，若未能訂定明確獎勵規範，確保獎勵的正當性，容易引發各界的覬覦與質疑。

容積乃建築基地上允許興建的樓地板面積，其背後的意義是可以居住的家戶人口和所需要的公共設施水準，即所謂的居住強度與居住品質；當然，背後更重要的是金錢利益。容積獎勵即政府加印鈔票（容積）提供給地主或開發商，換取政府需要由地主或開發商提供的公共利益，這並非地主應得的權益，彼此應是明顯可受公評的對價關係。

這其中，政府所提供的容積獎勵價值，很容易透過實價登錄資訊或是估價師的估算獲知市場價值。容積獎勵不應只是告知多少百分比的容積或坪數，也非官方的土地公告現值，而應是獎勵容積的市場價值。由於區位條件的差異，縱使各地區容獎坪數或百分比相同，市價卻大不同，不應等而視之。

然而，另一方面，地主或開發商所提供的公共利益回饋，往往模糊不明確或政府不需要，甚至不但不具公共利益反而產生公共負擔，這部分完全沒有提供公共利益的市場價值估算結果，彼此對價關係顯然失當。

由此檢討京華城案，先不論此案是否適合準用都更容獎辦法，市府都委會提供廿％容積獎勵，從五六○％提升至六七二％，增加樓地板面積約值市價二百億元。然而地主開發商提供所謂「韌性城市」、「智慧城市」及「宜居城市」等三項口號式模糊不清的公共利益，即便透過綠建築、智慧建築及鄰近街廓通道、公園和陸橋等工程，亦缺乏公共利益的市場價值估價結果。

換言之，政府花了二百億，卻換得模糊不清或明顯低價的公共利益，彼此對價關係完全失當。顯示法令制度不健全、委員會審議不確實，背後是否有人爲操控圖利？也令人質疑。

同樣檢討高雄國賓飯店案，先不論此案引用危老重建條例是否適宜，僅透過危老條例給予卅六％容積獎勵，法定容積八四○％，加上容積獎勵成爲一一四二％，獎勵樓地板面積爲六一七二坪；以當地一坪六十萬市價計算，換算容積獎勵價值達約三十七億。然而此單一地主自行開發商，不但沒有整合其他地主形成大規模的整體開發、沒有提供公共設施等公共利益，反而因此超高強度開發、增加容積與居住人口，導致公共設施水準下降等負面影響，增加公共負擔。

換言之，高雄市政府花了三十七億元卻換來公共負擔，如此對價關係顯然得不償失。此亦凸顯危老條例多爲小規模、少數或單一地主開發，純屬私人利益，實不宜獲得容積獎勵。更別提危老個案小基地重建，與都更條例明顯產生競合關係，將阻礙未來較大規模的都市更新整體開發計劃，不利都市整體發展。

容積獎勵制度改革之道爲，中央政府修訂相關容積獎勵法令，訂定容獎必須提出公共利益對價關係估價報告、容獎項目內容及公共利益計算標準、容獎上限與影響衝擊評估，以及容獎申請與審覈程序等原則。

地方政府則依都市計劃檢討，具體訂定各都市計劃地區所需容獎項目內容及上限、公共利益的評估報告等執行細則；地方審議委員會則依據中央與地方容獎規範，審查申請容獎之對價關係的合理性。希望藉由此次二案教訓，重建明確公共利益對價關係的容積獎勵制度，以確保容積獎勵的正當性與公平合理性。