大小事都付諸公投 一窺瑞士的直接民主

瑞士直接民主1

3月初，瑞士選民以壓倒性多數支持一項增加退休金的提案，同天登場的除了這項全國性公投，還有議題包羅萬象的地方性公投，含括游泳池及溜冰場翻修、改善大衆運輸無障礙環境等，在在顯示這個全球最古老民主國家之一的特色－什麼事都付諸公投。

3月3日公投當天，記者實地赴瑞士首都伯恩（Bern）設於學校的一處投票所採訪，除了年長選民，還可看到一些年輕家長牽着孩童到場投票，有些家長甚至把票交給小孩投進票匭，從小就親身體驗民主，頗具教育意義。投票所外面還有不少倡議人士鎮守在場，把握機會爲下一次的公投議題遊說拉票。

事實上，對瑞士這個歐洲蕞爾小國來說，公民投票有如家常便飯，幾乎每一季都會舉行，上至是否要向美國採購戰機，下至整治城鎮環境，都曾是公投議題。

回顧歷史，瑞士早在1848年制定聯邦憲法時，就舉行了首次全國性公民投票，針對整部聯邦憲法進行復決公投。實際走訪瑞士，也不難發現當地民衆對自身民主體制的高度認同。

「瑞士以其民主爲傲...我們是最古老的民主國家之一，也可能是最古老的直接民主國家」，瑞士民主基金會（Swiss Democracy Foundation）理事長波斯哈德（Stefanie Bosshard）接受中央社專訪時，言談間洋溢着瑞士人的自信。

●每年舉行3到4次公投

瑞士由26個邦組成，現今的政治體制可回溯至1848年聯邦政府成立，其憲法開宗明義寫道「惟有行使自由才能保證自由」，確立了直接民主制度170多年來的穩健發展。這個總面積約4萬平方公里、人口約890萬的歐洲小國，每年舉辦3到4次的全國及地方層級公投。

公民除了可針對政府制定的法律或締結的國際條約行使否決權，還能自行提案修改憲法。公民提案的部分，只需在18個月內蒐集到10萬人連署就能付諸公投；然而，政府數據顯示，自1848年起瑞士總計舉行超過670項各類公投，其中「人民自行」提案228項，僅有一成獲通過。

波斯哈德在首都伯恩受訪指出，這套制度造就「公民得以持續參與政治」的環境。

以3月初落幕的公投爲例，全國性公投議題包括增發第13個月的退休金，以及2033年前將退休年齡從65歲提高至66歲。在全國性公投之下，還有邦（canton）與市鎮（commune）層級的地方公投，這些地方層級的公民提案門檻更低，例如瑞士最大城蘇黎世（Zurich）只要6000人連署就能成案，涉及議題更是五花八門。

「我們什麼事都付諸（公民）投票」，身爲選民之一的伯恩市長葛拉夫恩裡德（Alec von Graffenried）投完票隔天受訪分析，伯恩有非常多公投，主要原因包括依當地法律規定，任何新的提案只要預算超過700萬瑞士法郎（約新臺幣2.5億元），就須透過公投決定。

3月3日在伯恩的公投案包括邦層級的緊急立法程序法制化，以及游泳池與溜冰場翻修、改善大衆運輸無障礙環境等攸關伯恩建設的4項市級公投。同天在蘇黎士登場的則有6項邦層級、數十項市級公投。

對於瑞士每年舉行3至4次公投，令人不禁好奇如此頻繁的程度是否讓民衆感到投票疲乏？波斯哈德觀察，這個問題並不存在，「當人們對議題感興趣時，他們就會去投票」。

●爭議性越高 公投參與率越高

根據政府資料，瑞士全國性公投參與率約45.4%，與國會選舉投票率相近。不過，值得注意的是，3月初這項由瑞士工會團體提出增加退休金的公投最終催出近6成投票率，不僅遠遠高於過去公投的參與率，還獲得58.24%選民和16個邦的支持，一舉跨越公投所需的雙重多數門檻。

瑞士全國性重大議題的公投採雙重多數制，提案須獲得多數瑞士公民及邦都支持纔算通過。地方性公投則採單一多數制，只要多數公民支持即可通過。

3月初公投的高參與度某種程度證實了波斯哈德的看法，瑞士與其他國家一樣，面臨高齡化社會及物價持續飆漲，退休金議題與每個人切身相關，自然衝出高投票率。

儘管「更好的退休生活」提案獲得民衆大力支持，公投結果被支持者視爲「歷史性的」勝利，但右翼與中間派政黨及瑞士政府卻強烈反對，並指出該提案將導致國家每年多支出41億瑞郎。

葛拉夫恩裡德認爲，公民參與度和公投議題息息相關，爭議性越高的公投案往往參與度也較高。單就投票率來看，瑞士或許不及德國等其他民主國家，但其他國家不像瑞士一年舉行多達4次公投，「整體來說，我們的參與度還算不錯」。

●直接民主與高度政治參與的社會

另一方面，葛拉夫恩裡德指出，瑞士政治發展深受公民高度參與的直接民主制度影響，不論在中央或地方層級，當局制定政策或提案時都必須斡旋各方意見和利益、做出妥協，才能達成共識，提出多數人接受的方案。

然而，這樣的民主制度有時也會阻礙社會進步。舉例來說，經過各方斡旋多年，瑞士直到1971年全國性公投通過後，女性才獲得投票權，使瑞士成爲世界上最後一個賦予女性投票權的民主國家之一。

葛拉夫恩裡德坦言，在瑞士做一個決定「需要花更長的時間...每個人都感到沮喪，不過一旦達成共識，這些結果將有更好的基礎也更具合法性，每個人都會接受這樣的結果，漫長過程的優點就在這裡」。

瑞士穩健的民主體制奠基於「對話的文化」及追求「政治共識的傳統」，波斯哈德分析，雖然社會有各種不同意見，仍可從中凝聚出介於中間的解決方案，而每個人都參與了這個過程。

●瑞士公投文化的挑戰

儘管如此，瑞士悠久的公投文化也面臨了挑戰，公民提案若沒有政黨支持及注入資源，通過難度非常高。這次在蘇黎世推動uferinitiative提案的歷史學家魯埃格（Willy Rüegg）直指，「沒有政黨，你什麼都做不了，要凝聚多數力量非常困難，實際上幾乎不可能」。

Uferinitiative訴求是希望當地政府在湖濱設置一條徒步小徑供民衆遊憩，並整治周邊環境，但該提案在3月初的邦級公投並未通過。

這項提案由一個約25人的公民團體主導，雖獲社會民主黨、綠黨等左派政黨人士，以及世界自然基金會（WWF）、綠色和平組織（Greenpeace）等環境保育團體的聲援，但魯埃格表示，他們並未提供實質幫助。

魯埃格指出，現在漸漸已不再是「公民提案制度，而是政黨提案制度」。但他不打算放棄，仍將與夥伴繼續推動擴大蘇黎世湖濱公共性及保育性的倡議，希望吸引更多年輕世代加入。

「如果沒有我們的倡議，這個議題將被遺忘」，他強調，「試圖讓議題保持活躍，這很重要」。