編‧輯‧室‧報‧告－土地是人民的，天空是政府的？

都市計劃的願景應該與文化、藝術結合，而不該被財政、交通所綁架。圖爲興建中的「京華廣場」。圖／本報資料照片

2008年馬英九政府上臺前夕，我和原本要接任內政部長的廖風德（1951年4月17日—2008年5月10日）聊及容積率，他說：「簡而言之，土地是人民的，天空是政府的。」這話頗有哲理，意思是說土地所有權是人民的、但土地發展權是政府的。換言之，這塊土地能蓋幾層樓、使用強度是多少，都是由政府決定的，這就是容積率。

這些日子，有關京華城容積率由560％變成840％引發熱議，這件事已進入司法程序，孰是孰非且待法院審理後，纔會大白於天下。不過，這也讓我想起昔日採訪內政部、經建會的往事，十多年間和容積率有關的事還真不少，不論是都市更新獎勵容積、停車位獎勵容積、捐地換容積、移轉容積、增額容積、容積銀行等等都和容積率有關。

■容積「變變變」 離都市計劃和諧願景卻更遠

其實，依照都市計劃的使用分區，住宅區、商業區、政商混合區等等都已訂有法定容積，這個法定容積已考慮都市環境、承受力及空間的協調性，理論上不該輕易調整。

然而，從政策考量，隨着經濟發展，都市計劃每隔三、五年就會通盤檢討一次，這一檢討就可能讓農地變住宅用地，或者住宅用地變商業用地，於是容積率也會跟着扶搖直上。

除了都市計劃變更會提高容積率，容積率也常被用來做爲政策獎勵，譬如說要推動都市更新，就會在法定容積之外，多給50％獎勵容積，爲改善停車問題，就提供20％獎勵容積鼓勵新建大樓多蓋停車位供公衆使用。除了中央政府經常運用，地方政府也不遑多讓，多年前臺北辦理花博，爲讓市容綠美化，曾推出「臺北好好看」，老舊閒置建物的地主若能把基地騰空、加以綠美化，也可以申請最高10％的容積獎勵。

容積率就在東一個政策、西一個政策獎勵下，和原都市計劃的法定容積漸行漸遠。除此以外，建商還可以「捐地換容積」，捐地、容積原是八竿子打不到一起的事，但由於政府訂有「都市計劃容積移轉實施辦法」，除了歷史建築物的容積可以移轉，早年被劃爲公共設施用地且尚未徵收的2.5萬公頃土地，由於財政困難，沒錢徵收，爲降低民怨，2001年修法，也允許建商買下公設保留地，捐給地方政府換取容積。

在都市計劃的法定容積之外，又是獎勵容積，又是移轉容積，還不止於此，2011年爲降低政府財政負擔，提升公共建設自償率，經建會推動容積銀行，原理很簡單，例如興建捷運、鐵路地下化之後，周邊土地的容積會提高，這些增額容積就存入「容積銀行」以做爲公共建設的財源。平心而論，這個構想甚好，只是存在容積銀行的容積日後必然又要移到別的地方，讓樓蓋得更高。如此獎勵容積、移轉容積，再加上增額容積，一直疊上去，原來都市計劃所考量的環境承受力、空間協調性若不隨之調整，非僅會讓城市街景更爲突兀，離都市計劃的和諧願景也將更加遙遠。

多年來我一直思想着「土地是人民的，天空是政府的」這句話，天空雖然遼闊，政府卻應自我約束，預算有困難就該循財政手段去改善，停車位不夠就該從交通思維去想辦法，不該把腦筋都動到容積率上，都市計劃的願景應該與文化、藝術結合，而不該被財政、交通所綁架。

都市更新，依其更新（renaissance）原意是指都市的文藝復興，不秉持這個思維，只會用各式的容積率疊高城市裡的大樓，想想歐洲的市容，我們連起碼的井然有序都做不到，能不感到慚愧嗎？

■政府要落實永續 就不能任意以容積爲獎勵

政府天天在談永續，真要永續，都市計劃就應該列爲政策的最上位，不能爲了其他政策就任意以容積爲獎勵。對於財政困難，短期而言，給容積似乎比發行公債上算，因爲舉債日後還得加息償還，依公債法還不得超過歲出15％，但天空是遼闊的，無限的，愛給多少容積就給多少，且不費分文。然而從長期而言，恰恰相反，正因爲天空的遼闊使得政府失去誡心，便宜行事、變本加厲、日趨短視，而這些負面效應不論是自然的、經濟的、政治的都已逐漸浮現，「土地是人民的，天空是政府的」，這句略帶幾分哲理的話，值得警誡，也值得深思。